Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1939/13 w sprawie ze skargi W. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...] w Warszawie 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz W. S. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I OSK 3153/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 sierpnia 2014 r., II SA/Wa 1939/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, o jakich mowa w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły. Zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły należy do tej kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 36a ust. 12 ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.) "minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, (...) określi, w drodze rozporządzenia, regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę". Na podstawie powyższej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.). Istotne w niniejszej sprawie jest brzmienie § 8 ust. 2 powyższego rozporządzenia, określającego przesłanki unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora placówki. Zgodnie z tym przepisem "organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Skoro § 8 ust. 2 pkt 4 mówi o "innych nieprawidłowościach, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu", to nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o inne okoliczności niż wymienione

I OSK 3153/14

w pkt 1-3. Pojęcie postępowania konkursowego trzeba przy tym rozumieć szeroko. Będzie to zatem zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs, jak i postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (zob. np. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 559/11, czy też wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., I OSK 1525/09). Unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli po pierwsze, stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie -ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie (zob. cyt. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r.).

W ocenie Sądu, Prezydent m.st. Warszawy w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia ustalił w sposób wyczerpujący przyczyny unieważnienia postępowania konkursowego, albowiem wskazał na nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r. wynika, że unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli po pierwsze stwierdzono nieprawidłowości (inne, niż wymienione w pkt 1-3) w postępowaniu konkursowym oraz, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą zachodzić jednocześnie, W rozpatrywanej sprawie organ szczegółowo wywiódł i uargumentował jakie przyczyny doprowadziły do unieważnienia postępowania konkursowego. Wskazał, że kontrkandydatce Komisja Konkursowa ograniczyła czas wypowiedzi, tj. zaprezentowania pełnej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, przez co Komisja ta nie mogła dokonać kompleksowej merytorycznej oceny kandydatki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł W. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego tj. § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej

z 8 kwietnia 2010 r. w zw. z art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez

błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że poproszenie kandydata o skrócenie

wystąpienia w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie określa ram czasowych wypowiedzi

kandydatów, ani nie zabrania przerywania im wypowiedzi, stanowi inną nieprawidłowość

mogącą mieć wpływ na wynik konkursu;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I OSK 3153/14

1. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 160 p.p.s.a. przez niewydanie przez Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia w przedmiocie dowodu uzupełniającego z

dokumentów, o których przeprowadzenie skarżący wnioskował w piśmie z 29 maja 2014 r.,

co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; zwanej dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez

nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe

uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.,

polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego

w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. i

nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, jak i nieustosunkowanie się

przez Sąd I instancji do powoływanej przez skarżącego argumentacji wykazującej naruszenie

przez organ § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, a także nieuzasadnienie przyjętej przez ten Sąd

podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, która ogranicza się jedynie do akceptacji stanowiska

organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia bez wskazania powodów, dla

których zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącego są lub nie są zasadne i dlaczego

Sąd przyznał pismom uczestniczki i Przewodniczącego walor większej mocy dowodowej niż

protokołowi z posiedzenia Komisji podpisanego przez 9 członków Komisji, w tym

Przewodniczącego, co jest warunkiem przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu

administracyjnego i w związku z tym zachodzą wątpliwości, czy Sąd w Warszawie dokonał

rzetelnej kontroli legalności działania organu w niniejszej sprawie;

3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw.

z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. polegające na oddaleniu

zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji braku stwierdzenia nieważności

zaskarżonego zarządzenia, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału

dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono kto i z jaką intencją przerwał

uczestniczce wystąpienie podczas posiedzenia komisji konkursowej, co jest kluczowe dla

ustalenia, czy stanowiło to nieprawidłowość mogącą mieć wpływ na wynik konkursu, o której

mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia i skutkowało nienależytym wyjaśnieniem skarżącemu

w uzasadnieniu zarządzenia, jak i zaskarżonego wyroku okoliczności faktycznych i

prawnych, mających wpływ na unieważnienie konkursu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowiska Sądu I instancji nie można podzielić. W wyroku z 17 czerwca 2011 r., I OSK 559/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza "Omawiane sformułowanie (mowa o nieprawidłowościach

I OSK 3153/14

mogących mieć wpływ na wynik konkursu) należy zatem odnosić do odmiennych zdarzeń, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym do niej".

Zgodnie z § 5 rozporządzenia, po przeprowadzeniu rozmowy z każdym z kandydatów, Komisja dokonuje ich merytorycznej oceny, której podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania placówki, a członkowie Komisji mogą zadawać kandydatom pytania. Brak zatem w przepisach prawa oparcia dla wywodzenia, że każdemu kandydatowi należy umożliwić odczytanie od początku do końca, złożonej na etapie składania ofert, pisemnej wersji koncepcji funkcjonowania placówki, a także że Przewodniczący Komisji, jako kierujący jej pracami nie może w żaden sposób zareagować, gdy kandydat powtarza się, czyni liczne dygresje, itp. Gdyby zamiarem ustawodawcy było, aby Komisje zbierały się po to, by wysłuchać odczytania przez kandydatów ich pisemnych koncepcji, to wynikałoby to wprost z przepisów rozporządzenia, czy ustawy. Ponadto, wydaje się, że nie ma takiej potrzeby, gdyż koncepcją w formie pisemnej członkowie Komisji dysponują podczas rozmowy z kandydatami. Jak wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy, rozmowa z uczestniczką odbyła się i odpowiedziała ona na 7 pytań Komisji, tak że nie sposób uznać, że uniemożliwiono jej zaprezentowania koncepcji, zaś uniemożliwienie odczytania koncepcji w całości nie stanowi żadnej nieprawidłowości procedury konkursowej. Protokół z prac Komisji potwierdzający zgodny z prawem przebieg posiedzenia Komisji konkursowej podpisali wszyscy jej członkowie, w tym sam Przewodniczący. Protokół nie stwierdza żadnych uchybień w pracy Komisji, co dowodzi, że żaden z członków Komisji nie uznał, że zaszły jakiekolwiek nieprawidłowości, a tym bardziej mogące mieć wpływ na wynik konkursu.

Skoro przepisy rozporządzenia przewidują rozmowę z kandydatem, to nie można zarzucać Komisji, że nie pozwoliła uczestniczce odczytać koncepcji słowo po słowie, gdyż tylko w taki sposób umożliwiono by jej pełne jej zaprezentowanie.

Podstawą unieważnienia Konkursu powołaną przez organ w niniejszej sprawie jest zdarzenie mające miejsce podczas posiedzenia Komisji. Ze względu na to, że: (1) powoływane przez uczestniczkę i potwierdzone przez Przewodniczącego Komisji okoliczności nie znajdują potwierdzenia w protokole z posiedzenia Komisji konkursowej, podpisanym przez wszystkich jej członków, (2) Przewodniczący z dnia na dzień diametralnie zmienił swoją ocenę legalności prac Komisji i w swoich wyjaśnieniach nie podaje, że to on przerwał wypowiedź i z jaką intencją, (3) uczestniczka, jako strona przegrana w Konkursie,

I OSK 3153/14

zainteresowana jest jego unieważnieniem, (4) uczestniczka w swoim piśmie nie powołuje, w jaki sposób uniemożliwiono jej zaprezentowanie koncepcji funkcjonowania placówki, (5) skoro uczestniczce przerwano wypowiedź i uniemożliwiono zaprezentowanie najistotniejszej części jej koncepcji, a ona nie sprzeciwiła się temu podczas posiedzenia i nie żądała wpisania uwagi do protokołu, to zachodzą w sprawie istotne wątpliwości, których organ nie wyjaśnił. Dlatego też, w piśmie procesowym z 29 maja 2014 r. skarżący wnosił o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci pism dwóch członków Komisji konkursowej, z których wynika, że Przewodniczący przerwał wypowiedź uczestniczki celem zawrócenia jej wywodu do meritum sprawy (karty akt sądowych od s. 61, wnioskowane dowody z dokumentów karty akt 71 i 72),

Mimo, że dopuszczenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem sądu administracyjnego, to powinien on dążyć do poznania prawdy, która jest podstawą wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a dopuszczenie dowodu z dokumentu, jeżeli przyczyni się do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, jest nie tylko uprawnieniem ale i obowiązkiem sądu (pogląd H. Doleckiego cyt. przez B. Dautera w Komentarzu do art. 106 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Nb. 16 akapit 4), W niniejszej sprawie Sąd, nie tylko nie zajął w formie procesowej stanowiska co do przedstawionych przez skarżącego dowodów z dokumentów, co zgodnie z art. 160 p.p.s.a. powinno nastąpić w formie postanowienia (tak np. W. Piątek, Zastrzeżenia stron do protokołu posiedzenia, art. 105 p.p.s.a., ZNSA z 2011 r., Nr 4, s. 41), ale też nie podał przyczyny nieuwzględnienia wniosku dowodowego w uzasadnieniu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie wykonał należycie obowiązku kontroli działalności organu ze względu na kryterium legalności, czym naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd w zakresie przyjętego stanu faktycznego ogranicza się jedynie do akceptacji stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia bez wskazania powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącego nie są zasadne. Nie tłumaczy, dlaczego przyznał pismom uczestniczki i Przewodniczącego walor większej mocy dowodowej niż protokołowi z posiedzenia Komisji podpisanego przez 9 naocznych świadków przebiegu posiedzenia, w tym Przewodniczącego. Ponadto, Sąd w ogóle nie rozpoznał, nie dokonał oceny prawnej i nie ustosunkował się w żaden sposób do podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., jak i nie ustosunkował się do powoływanej przez skarżącego argumentacji wykazującej niewłaściwą wykładnię § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, mimo powołania się przez skarżącego na

I OSK 3153/14

konkretne orzecznictwo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut oświaty błędnej wykładni § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowiska dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w zw. z art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest trafny. Jak wynika z akt sprawy (k. 63, 71 i 72) kontrkandydatka skarżącego B. M.-O. przedstawiła na piśmie ponad dwudziestostronicową koncepcję funkcjonowania i rozwoju Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w Warszawie, a więc w ten sposób przedstawiła ją Komisji Konkursowej. W tej sytuacji nie można przyjąć, że prezentacja powyższej koncepcji miała nastąpić przez jej odczytanie. Wprost przeciwnie, celem prezentacji koncepcji, która została złożona na piśmie, jest uwypuklenie zagadnień, które autor uważa za najważniejsze lub pierwszoplanowe.

Ponadto, § 5 rozporządzenia eksponuje rozmowę z kandydatem na dyrektora, celem umożliwienia mu zaprezentowania podczas rozmowy nie tylko wiedzy, planów poprowadzenia placówki i znajomości problemów placówki, ale także umiejętności potrzebnych do sprawowania funkcji, o którą się ubiega, w tym umiejętności autoprezentacji, skondensowania wypowiedzi i skupienia się na rzeczach istotnych. Prowadzi to do wniosku, że przerwanie wypowiedzi kandydatce przez Przewodniczącego Komisji z prośbą o

I OSK 3153/14

przedstawienie przygotowanej koncepcji własnymi słowami nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. Znamienne jest przy tym, że również kandydatka B. M.-O. nie miała co do tego pierwotnie wątpliwości, czego dowodem jest fakt, że nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do protokołu z przebiegu konkursu.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika skarżącego niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.