Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2097/17 w sprawie ze skargi [...] na porozumienie z dnia [...] lipca 2017 r. zawarte pomiędzy [...] a [...] w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

[...] (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na porozumienie z dnia [...] lipca 2017 r. zawarte pomiędzy [...] a [...] w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek.

Porozumienie dotyczy sposobu wykonywania kompetencji organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie: wykonywania ustawowych obowiązków co do postępowań o udzielenie albo cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zasięgania opinii o posiadaniu przez osobę wskazaną jako kierownik apteki rękojmi należytego prowadzenia apteki. Porozumienie dotyczy także uprawnień i obowiązków okręgowych izb aptekarskich w zakresie: wydawania przez samorząd aptekarski opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, wydawania przez samorząd aptekarski opinii w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek ogólnodostępnych.

W ocenie skarżącego wyżej wymienione uprawnienia i obowiązki odnoszą się do konkretnych spraw indywidualnych przedsiębiorców (oraz osób będących kierownikami aptek), będących przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy Inspekcji Farmaceutycznej (tj. postępowań o udzielenie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej), których wynikiem Izby Aptekarskie, jako organ samorządu zawodowego, są żywotnie zainteresowane.

Zgodnie z § 4 porozumienia dokument ten ma być przekazywany wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym oraz prezesom okręgowych izb aptekarskich "w celu jego stosowania" w indywidualnych postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielenia lub cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Skarżący podniósł, że porozumienie ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną dwóch kategorii podmiotów: przedsiębiorców będących stronami postępowań o udzielenie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki oraz osób fizycznych będących kierownikami aptek.

Zdaniem skarżącego uwzględniając opisany przedmiot porozumienia i jego związek z uprawnieniami oraz obowiązkami organów administracji w zakresie m.in. udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (co odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej) oraz organów samorządu zawodowego, istnieją podstawy do uznania porozumienia za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2097/17 - odrzucił skargę strony.

Według Sądu I instancji zaskarżone porozumienie z dnia [...] lipca 2017 r. - nie jest ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.), ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone porozumienie nie jest aktem lub czynnością podjętą w indywidualnej sprawie, jak również nie jest skierowane do określonego podmiotu.

WSA podkreślił, że ww. porozumienie ma charakter ogólny, dotyczy postępowań administracyjnych, etapu gromadzenia dowodów w postaci wyrażania opinii przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych do okręgowych izb aptekarskich w sprawach o udzielenie albo cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Jest ono w istocie rodzajem umowy zawartej pomiędzy [...] a [...], w której został określony model współdziałania stron w postępowaniach dotyczących wyrażania opinii w sprawie udzielania albo cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, która we wszczętych postępowaniach ma stanowić dowód w rozumieniu k.p.a.

Z treści samego porozumienia wynika, że jego strony dokonały ustaleń co do trybu i czasu wydawania wspomnianej opinii. Taki sposób uregulowania zasad współdziałania niewątpliwie świadczy o tym, że porozumienie nie ma charakteru władczego (nie jest jednostronnym aktem lub czynnością).

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła strona, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi poprzez uchylenie porozumienia zawartego w dniu [...] lipca 2017 r. przez [...] z [...], względnie stwierdzenie bezskuteczności zawarcia tego porozumienia przez organ.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, co polegało na bezzasadnym uznaniu, iż porozumienie, jakie w dniu [...] lipca 2017 r. zawarł [...] oraz [...] nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., chociaż analiza treści merytorycznej postanowień tego porozumienia dowodzi jednoznacznie, że:

• ma ono indywidualny charakter,

• dotyczy materii publicznoprawnej,

• reguluje uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa, tym samym stanowiąc akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

2) naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 33, art. 56 oraz art. 353¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu za umowę cywilnoprawną porozumienia, jakie w dniu [...] lipca 2017 r. zawarł [...] oraz [...], chociaż to porozumienie:

• nie stanowiło umowy cywilnoprawnej zgodnie z definicją tej konstrukcji przyjętą w nauce prawa cywilnego,

• zawiera elementy właściwe regulacjom administracyjnym a nie cywilnoprawnym, gdyż dotyczy podziału kompetencji administracyjnoprawnych oraz reguluje stosunki pomiędzy podmiotami nie znajdującymi się w relacji równorzędnej oraz mieści się w tzw. sferze imperium, która - zgodnie z wypowiedziami przedstawicieli nauki prawa -nie może być regulowana umowami cywilnoprawnymi,

• nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez zasadę swobody umów.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Na wstępie należy wyjaśnić, że nie każda czynność podejmowana przez organ administracji publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Skarga kasacyjna zmierza do wykazania, że porozumienie z dnia [...] lipca 2017 r. zawarte pomiędzy [...] a [...] w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek - stanowi czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Akty/czynności administracyjne, podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty lub czynności, które: 1/ mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2/ są podejmowane w sprawach indywidulanych, 3/ muszą mieć charakter publicznoprawny, 4/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 33).

Należy również zauważyć, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r.; sygn. akt II GSK 1133/10).

Oceniając charakter zaskarżonego w sprawie porozumienia z dnia [...] lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że nie jest ono ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie podkreślił WSA decyzja administracyjna jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zaskarżone porozumienie ma charakter ogólny, dotyczy postępowań administracyjnych, etapu gromadzenia dowodów w postaci wyrażania opinii przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych do okręgowych izb aptekarskich w sprawach o udzielenie albo cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Porozumienie jest w istocie rodzajem umowy zawartej pomiędzy [...] a [...], w której został określony model współdziałania stron w postępowaniach dotyczących wyrażania opinii w sprawie udzielania albo cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, która we wszczętych postępowaniach ma stanowić dowód w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści samego porozumienia wynika, że jego strony dokonały ustaleń co do trybu i czasu wydawania wspomnianej opinii. Taki sposób uregulowania zasad współdziałania niewątpliwie świadczy o tym, że porozumienie nie ma charakteru władczego (nie jest jednostronnym aktem lub czynnością).

W kwestii charakteru porozumienia zawartego pomiędzy [...] a [...] wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II GSK 4556/16 uznał, że w przypadku porozumienia organ administracji publicznej nie załatwił sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz zawarł umowę, co oznacza, że działał w innej formie, niż przewidziana dla załatwienia spraw tego rodzaju.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przedstawiony powyżej pogląd w pełni podziela.

Wobec powyższego należy podzielić stanowisko WSA, że zaskarżona czynność nie stanowi innej niż wskazana w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji niedopuszczalna jest jej kontrola sądowoadministracyjna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi, zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.