Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 355/13 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P. C. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 355/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. C., uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia[...] stycznia 2013 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: wnioskiem z dnia 2 listopada 2012 r., złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, P. C. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa o udzielenie informacji w zakresie:

1. umowy prywatyzacyjnej z dnia 3 listopada 2010 r. na sprzedaż pakietu 85% akcji Spółki [...] S.A. z siedzibą w Z. na rzecz Spółki "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w W.,

2. ceny za jedną akcję zaoferowaną (oferta niewiążąca) przez inwestorów w odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji w sprawie sprzedaży akcji w procesie prywatyzacji Spółki [...] S.A. z siedzibą w K.,

3. ceny za jedną akcję złożoną w ofertach wiążących przez spółki [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w C. w procesie prywatyzacji Spółki [...] S.A. z siedzibą w K.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1 w związku z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy biorącego udział w procesie prywatyzacji – [...] S.A. z siedzibą w Z.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że co prawda umowy prywatyzacyjne są jawne, zgodnie z art. 2d ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r., Nr 171, poz. 1397 ze zm.), jednakże jawność dotyczy umów, które zostały zawarte i weszły w życie. Natomiast umowa, którą zawarł Skarb Państwa ze Spółką [...] Sp. z o. o. z siedzibą W. jest warunkowa, a do dnia wydania decyzji zastrzeżony warunek nie ziścił się.

Od decyzji tej P. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym między innymi podniósł, że art. 2d ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji nie zawiera ograniczenia publikowania umów prywatyzacyjnych wyłącznie do umów, które weszły w życie.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r.

Na tę decyzję P. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 355/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, niż podniesione przez skarżącego.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie P. C. jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej, a zakres żądania stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym – w ocenie Sądu – Minister Skarbu Państwa winien był przekazać wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę całe akta sprawy – zgodnie z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem nie dość, że organ nie załączył do akt sprawy umowy sprzedaży akcji Spółki [...] S.A. z siedzibą w Z. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa a Spółką [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 3 listopada 2010 r., to dodatkowo nie wykonał zarządzeń Sądu wzywających do jej nadesłania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt ten świadczy o niekompletności materiału dowodowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji, a to w konsekwencji wskazuje na uchybienia w jego gromadzeniu. W ocenie Sądu brak powyższego dokumentu sprawia, że wydane decyzje są dla Sądu nieweryfikowalne, co w konsekwencji podważa ich zgodność z prawem.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie istnieje związek między rozstrzygnięciem sprawy skarżącego o udostępnienie treści umowy prywatyzacyjnej a ochroną praw innego podmiotu, w tym wypadku dwóch uczestników umowy: Spółki [...] S. A. z siedzibą w Z. i Spółki "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w W. Wskazane spółki mają bowiem interes prawny w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu, który wynika z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Jako strony umowy prywatyzacyjnej, na którą Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. nałożyła tajemnicę przedsiębiorcy mają prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z mocy przepisu prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Wobec tego Sąd stwierdził, że trudno nie dostrzec potrzeby uczestnictwa w sprawie wskazanych wyżej spółek już na etapie postępowania administracyjnego, skoro postępowanie to dotyczy wprost ich praw do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Ta zaś kwestia została pominięta przez organ orzekający w sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 K.p.a.

Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji uznał, że zbędne stało się odnoszenie do zarzutów skargi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – skutkującą uznaniem, że umowa, której udostępnienia żąda skarżący, w szczególności zaś zawarte w umowie informacje dotyczące ceny oraz zobowiązań inwestycyjnych – stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie wyłącznie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej;

b) błędną wykładnię art. 2d ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej skutkującą niezastosowaniem wskazanych wyżej przepisów dla ustalenia zasad i trybu udostępniania informacji publicznych wynikających z umów prywatyzacyjnych zawartych na podstawie przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji.

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 77 i 80 K.p.a., a w konsekwencji uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa wobec stwierdzonego uchybienia organu administracji publicznej w gromadzeniu materiału dowodowego w sprawie – to jest nie dołączenia do akt postępowania administracyjnego treści umowy, której ujawnienia żąda skarżący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji mimo niedojścia do skutku umowy rozporządzającej stanowiłoby istotne naruszenie interesu ekonomicznego Skarbu Państwa, który po bezskutecznej próbie zbycia udziałów Skarbu Państwa prowadzi aktualnie nowy proces prywatyzacji przedmiotowej spółki. Ponadto wypaczałoby to sens postępowania prywatyzacyjnego.

Wskazano, że mając na uwadze uprawnienie strony do wglądu w akta sprawy, to ewentualne uzupełnienie akt administracyjnych, bądź sądowoadministracyjnych o umowę z dnia 3 listopada 2010 r. podważy sens dotychczasowego postępowania administracyjnego i umożliwi stronie zapoznanie się z jej treścią, co będzie działaniem na szkodę Skarbu Państwa i negatywnie wpłynie na prawidłowość prywatyzacji spółki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. C. wskazał, że zgodnie z § 16 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa, kresem negocjacji jest przedłożenie przez inwestora ostatecznych warunków umowy, a nie jej podpisanie.

Podniesiono ponadto, że przedsiębiorca będący w przeszłości stroną niewiążącej aktualnie umowy prywatyzacyjnej nie ma po jej wygaśnięciu interesu prawnego w utajnianiu informacji o prywatyzowanym przedsiębiorstwie, którego nie został właścicielem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności nasuwają się uwagi natury ogólnej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt SK 54/08.

Należy zauważyć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, możemy mieć do czynienia w istocie z postępowaniami o różnym charakterze. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie.

Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno – technicznej.

Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy okazuje się, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego), a jeszcze inaczej, gdy istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione).

Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zasady ochrony informacji, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.). W myśl art. 19 ust. 1 tej ustawy klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacje niejawne zaklasyfikowane jako stanowiące tajemnicę służbową oznacza się klauzulą "poufne" – w przypadku, gdy ich nieuprawnione ujawnienie powodowałoby szkodę dla interesów państwa, interesu publicznego lub prawnie chronionego interesu obywateli, lub klauzulą "zastrzeżone" – w przypadku, gdy ich nieuprawnione ujawnienie mogłoby spowodować szkodę dla prawnie chronionych interesów obywateli albo jednostki organizacyjnej. Informacja, której nadano określoną klauzulę ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych, o czym stanowi art. 20 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, a zatem w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogły uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej zawartej w warunkowej umowie sprzedaży akcji Spółki [...] S.A. z siedzibą Z. z dnia 3 listopada 2010r. powołał się na okoliczność, iż obowiązek ujawnienia realizowany w formie publikacji na stronie internetowej dotyczy umów zawartych zakończonych przeniesieniem własności akcji, a nie jedynie podpisanych i to z warunkiem. Wskazano także, że w związku z brakiem zapłaty za akcje Spółki nie doszło do ich przeniesienia na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wobec tego zostały podjęte działania mające na celu odstąpienie od umowy sprzedaży akcji. Organ wskazał, że w takiej sytuacji nie można wykluczyć ponownego uruchomienia procesu prywatyzacji Spółki. Podano także, iż przedmiotowa umowa sprzedaży akcji została objęta przez [...] Sp. z o.o. w Z. w całości tajemnicą przedsiębiorcy, do czasu jej wykonania w pełnym zakresie przez strony umowy.

Sąd podniósł, że kontrola zaskarżonej decyzji powinna być oparta na całym materialne dowodowym, który był podstawą orzekania przez organ administracyjny i ze stanowiskiem takim należy się zgodzić. W rozpoznawanej sprawie natomiast materiał dowodowy nie został zebrany wyczerpująco, zatem nie była możliwa ocena, czy przepisy prawa materialnego zostały naruszone. Podstawowym bowiem dokumentem, który winien podlegać ocenie w niniejszej sprawie jest umowa sprzedaży akcji Spółki [...] S.A. z siedzibą w Z. z dnia 3 listopada 2010 r., której to umowy nie załączono do akt niniejszej sprawy pomimo zarządzeń Sądu pierwszej instancji wzywających do jej nadesłania.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 29 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, do sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych stosuje się odpowiednio art. 85 § 4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którym informacje niejawne mogą być udostępniane sędziemu tylko w zakresie niezbędnym do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, pełnienia powierzonej funkcji lub wykonywania powierzonych czynności. Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt III ZP 21/00 uznając, że "w przepisach (poszczególnych procedur) zawarte są pewne ograniczenia w zakresie dostępu sądu w toku rozpoznawania sprawy do informacji niejawnych, ale nie przekreślają one ogólnej zasady, że powinien mieć on do nich dostęp, jeżeli jest to niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości". W dalszych rozważaniach Sąd Najwyższy, odwołując się do unormowań konstytucyjnych (art. 2 i art. 45 § 1), zauważył, że "o sprawiedliwym i bezstronnym rozpatrzeniu sprawy przez sąd trudno mówić, gdy rozstrzygnięcie sprawy ma nastąpić na podstawie niepełnych informacji, które są faktycznie możliwe do uzyskania, a nie są otrzymywane przez sąd jedynie z uwagi na przepisy ograniczające dostęp do informacji niejawnych".

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przyznane z mocy ustawy upoważnienie sędziego (składu orzekającego) do zapoznania się z informacjami niejawnymi musi być oczywiście realizowane z zachowaniem warunków zapewniających ochronę wiadomości objętych tajemnicą państwową czy służbową. Tak więc zagwarantowana co do zasady w procedurze sądowej jawność rozprawy i uzasadnienia wyroku oraz dostęp stron do akt sprawy doznać muszą ograniczeń w takim rozmiarze, jaki jest konieczny do realizacji dyrektyw ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W niniejszej sprawie przeprowadzenie w taki sposób postępowania dowodowego umożliwi dokonanie oceny co do zasadności odmowy stronie udzielenia wnioskowanych informacji.

Wobec poczynionych wyżej rozważań oraz na gruncie niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa w zaskarżonym wyroku uchylając decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 16 stycznia 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 17 grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Oznacza to, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za chybiony. Sąd bowiem dopatrzył się uchybienia w postępowaniu administracyjnym i naruszenia przepisów art. 77 i art. 80 K.p.a., gdyż organ nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z tych przepisów.

Mając na uwadze powyższe wywody oraz okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że ocena, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, będzie możliwa dopiero po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, jakim w niniejszej sprawie jest przede wszystkim umowa sprzedaży akcji Spółki [...] S.A. z siedzibą w Z. z dnia 3 listopada 2010 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Oddalono wniosek P. C. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, aby takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostały poniesione.