Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Leszek Włoskiwicz, Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/Wr 549/06 w sprawie ze skargi E. S. na pismo Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Polanicy Zdroju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia kopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. przyznać od Skarbu Państwa na rzecz adwokata M. E. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w kwocie 146,40 zł (sto czterdzieści sześć złotych i 40/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 549/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skargę E. S. na pismo Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia kopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem oraz postanowił o przyznaniu adwokatowi reprezentującemu skarżącego, wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu.

Z przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanu faktycznego sprawy wynikało, że w dniu 12 kwietnia 2006r. E. S. wniósł do Przewodniczącego Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] o doręczenie (przekazanie) kserokopii 7 wskazanych we wniosku dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem znajdujących się w aktach prowadzonej wobec skarżącego sprawy.

Pismem Przewodniczącego Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dniu [...] poinformowano stronę, że brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku, ponieważ nie jest prowadzone z jej udziałem żadne postępowanie administracyjne. Przypomniano, że toczące się w lipcu 2004r. postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] z wniosku GKRPA w [...] w sprawie o zastosowanie obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu wobec E. S. zostało zakończone postanowieniem wydanym w dniu 22 listopada 2004r., sygn. akt II RNs 486/04 i nie było postępowaniem o charakterze administracyjnym, a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisy k.p.a. nie mają w sprawie zastosowania. W związku z powyższym nie ma podstaw do udostępniania kopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Nadmieniono, że w dniu 11 kwietnia 2006r. na wniosek z dnia 29 marca 2006r. umożliwiono stronie przeglądanie akt sprawy i sporządzanie z nich notatek i odpisów.

W odpowiedzi na wystosowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Przewodniczący Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], pismem z dnia 8 maja 2006r., poinformował go, że pismo z dnia [...] nie narusza prawa i brak jest podstaw do zmiany jego treści.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze, E. S. zarzucając naruszenie prawa wniósł o nakazanie organowi przekazania mu żądanych kopii dokumentów niezbędnych dla dochodzenia jego praw.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołując się na treść art. 24, 25 i 26 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002r., nr 147, poz. 1231 ze zm.) stwierdził, iż z przepisów tych wynika, że skierowanie przez Komisję osoby nadużywającej alkoholu na badanie przez biegłego jest składnikiem postępowania w sprawie o poddanie się przymusowemu leczeniu odwykowemu sensu stricto. Treść przepisów regulujących tę czynność, jak i materia, której ta czynność dotyczy, nie dają podstaw do twierdzenia, że skierowanie takie jest decyzją administracyjną lub innym aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym ukierunkowanym na skonkretyzowanie praw lub obowiązków jednostki, a zatem nie może stanowić ono przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie aktu administracyjnego. Druga z kompetencji komisji, polegająca na możliwości złożenia wniosku do sądu powszechnego o zobowiązanie osoby uzależnionej od alkoholu do poddania się leczeniu odwykowemu jest tożsama wyłącznie z wyposażeniem w legitymację procesową. Komisja będąc legitymowana procesowo, a nie materialnie, nie pozostaje z podmiotem, któremu zarzuca się negatywne postępowanie w związku z nadużywaniem alkoholu, w żadnym stosunku prawnym. Z tych też względów, powołując się na postanowienia SN z dnia 11 października 2001r., II CZ 100/01 - Lex nr 52474 i z dnia 19 grudnia 2001r., IV CZ 207/01 - Lex nr 52756, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że sprawa związana z zastosowaniem obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie leczenia odwykowego jest sprawą z zakresu prawa osobowego w rozumieniu art. 5191 k. p. c., co wyklucza charakter administracyjny postępowania przed Komisją. Nadto, w ocenie tego Sądu, ze skargi nie wynika, by E. S. domagał się udostępnienia danych osobowych w trybie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r., Nr 101, poz. 926 ze zm.).

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia E. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu będącego adwokatem, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 2 p. p. s. a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny swej niewłaściwości wobec uznania, że postępowanie przed Gminną Komisją Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w sprawie nie miało charakteru administracyjnego;

- art. 134 § 1 p. p. s. a. poprzez brak wnikliwego i pełnego rozpoznania zarzutu odmowy wydania stronie kserokopii dokumentów wymienionych w skardze, w szczególności w kontekście pisma z dnia 11 kwietnia 2006r. wydanego przez Przewodniczącego Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, w którym wyraził zgodę na przeglądanie akt sprawy i sporządzanie odpisów przez E. S.;

- art. 144 § 4 p. p. s. a. poprzez brak wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nie sprecyzowania, jaka jest konkretna podstawa prawna uzasadniająca odmowę prawa do przekazania kserokopii żądanych przez skarżącego dokumentów;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które polegało na mylnym zakwalifikowaniu wniosku Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydanego na podstawie art. 26 ust. 3 tej ustawy do kategorii spraw z zakresu prawa osobowego, w rozumieniu art. 5191 k. p. c., a nie do zakresu czynności administracji publicznej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 2 p. p. s. a. oraz art. 144 § 4 p.p.s.a. wywodzono, że powołane przez Sąd I instancji postanowienie SN z dnia 11 października 2001r. dotyczy postanowień wydanych przez Sąd Rejonowy, a nie Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w przedmiocie skierowania na leczenie oraz przytoczono treść art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Następnie zaś wskazując na treść art. 3 ust. 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. stwierdzono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że omawiany wniosek nie jest decyzją administracyjną. Przy czym dodano, iż wniosek wydany przez Gminną Komisję Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych należy zakwalifikować do tej ostatniej grupy aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu, jako czynność materialno - techniczną, od której wykonania zależy podjęcie decyzji przez sąd rejonowy. Nadto zauważono, iż z uwagi na to, że Gminne Komisje Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych są powoływane na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należałoby przyjąć, że wykonują one pewne funkcje z zakresu administracji publicznej, a jako organ jednostki samorządu terytorialnego podlegają przepisom k.p.a., co powoduje, że słusznym byłoby zastosowanie art. 73 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych enumeratywnie w § 2 tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jednakże zaistnienia wskazanych w tym ostatnim przepisie okoliczności. Związanie zaś granicami skargi kasacyjnej oznacza, że sąd II instancji rozpoznając skargę kasacyjną nie jest władny badać, czy sąd I instancji naruszył inne jeszcze przepisy aniżeli wyraźnie w niej wskazane.

Z tej też przyczyny granice rozpatrywanej skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacyjne oraz wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie zauważyć, że formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie wystarczy samo wskazanie naruszonych przepisów, lecz należy wskazać w uzasadnieniu skargi na czym zarzucane naruszenie polegało i czy mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wymogów tych nie spełnia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż jej uzasadnienie w ogóle się do niego nie odnosi. Z tego też względu zarzut ten nie mógł zostać poddany jakiejkolwiek ocenie odnośnie jego zasadności. Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 2 oraz art. 144 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że art. 144 p.p.s.a. po pierwsze nie zawiera "§ 4", a po drugie stanowi o związaniu sądu wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania jego sentencji. Mając zaś na względzie treść tego zarzutu można jedynie domniemywać, iż autor skargi kasacyjnej miał na uwadze treść art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa elementy uzasadnienia wyroku. Jednakże i w tym względzie nie można mieć pewności, skoro sam zarzut sprowadza się jedynie do stwierdzenia "braku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności nie sprecyzowania, jaka jest konkretnie podstawa prawna uzasadniająca odmowę prawa do przekazania kserokopii żądanych przez skarżącego", zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej w żaden inny sposób go nie konkretyzuje. Tym samym zarzut naruszenia wymienionego przepisu także nie mógł być poddany ocenie, co do jego zasadności.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 13 § 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzić należy, że również brak jest podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Rację ma skarżący, iż Gminna Komisja Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych należy do szeroko rozumianych organów władzy publicznej oraz, że wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że czynności podejmowane przez tę Komisję, takie jak skierowanie osoby na badanie przez biegłego w przedmiocie stwierdzenia uzależnienia alkoholowego oraz złożenie wniosku do sądu powszechnego o zobowiązanie do poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego, są czynnościami o jakich mowa w art. 3 § 2, pkt 4 p.p.s.a., podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie, czynności te muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, podejmowane winny być w sprawach indywidualnych, wywoływać określone skutki prawne i mieć charakter władczy. Niewątpliwie uprawnienia Komisji określone w przepisach art. 25 i art. 26 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczą praw regulowanych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, odnoszą się do konkretnie oznaczonych osób oraz są jednostronnie, w sposób niezależny od innych podmiotów, a więc w sposób władczy, podejmowane. Nie wywołują one jednak samoistnie żadnych zmian w sferze praw i obowiązków adresata tych czynności. Skierowanie na badanie przez biegłego nie jest wiążące dla osoby, której dotyczy i nie może być w żaden sposób egzekwowane. Poddanie się badaniu w wyniku wydania skierowania zależy wyłącznie od woli osoby, której dotyczy. Przymusowe poddanie badaniu przez biegłego nastąpić może jedynie na podstawie zarządzenia właściwego sądu rejonowego zarówno przed złożeniem wniosku o przymusowe leczenie, jak i w toku postępowania przed sądem. Skierowanie na badanie należy zatem ocenić, jako szczególnego rodzaju czynność organu władzy publicznej o charakterze technicznym, mającą służyć, w wypadku poddania się badaniu przez adresata, przygotowaniu materiałów dla potrzeb ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym w sprawie z wniosku o przymusowe leczenie. Nie poddanie się badaniu przez adresata skierowania, bądź nie wydanie skierowania, nie stoi jednak na przeszkodzie do złożenia wniosku do sądu. Czynność ta niewątpliwie nie wszczyna ani też nie kończy żadnego postępowania, do którego miały by zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można tej czynności porównywać też z czynnością skierowania (bądź odmowy skierowania) na leczenie uzdrowiskowe, jak zostało to uczynione w skardze kasacyjnej. Skierowanie na leczenie uzdrowiskowe, umożliwia realizację uprawnienia do bezpłatnej bądź częściowo odpłatnej opieki zdrowotnej w określonej formie. Skierowanie takie wywołuje, poprzez jego wydanie bądź odmowę wydania, bezpośrednio skutki prawne w sferze uprawnień materialno-prawnych adresata, czego nie można powiedzieć o skierowaniu na badanie przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia alkoholowego.

Także wniosek do sądu powszechnego o przymusowe leczenie, nie wywołuje jakichkolwiek zmian w sferze uprawnień lub obowiązków podmiotu, którego dotyczy. Jego złożenie jest wyrazem realizacji, przez organ władzy publicznej, uprawnienia do wszczęcia postępowania z zakresu prawa osobowego w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wniosek ten, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Ocenia i rozstrzyga o jego zasadności, zgodnie z przepisami art. 26 ust. 3 i art. 29 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sąd powszechny. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż uprawnienie do złożenia wniosku statuuje jedynie czynną legitymację procesową w postępowaniu przed sądem powszechnym. Złożenie wniosku nie kończy zatem żadnego postępowania administracyjnego.

Podsumowując, uznać należy, że omawiane czynności Komisji, podejmowane w ramach przyznanych jej uprawnień, nie mogą być zaliczone do aktów lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2, pkt 4 p.p.s.a. Nie można też, ich uznać za inne czynności podejmowane w ramach toczącego się postępowania w sprawie administracyjnej. Oznacza to, że brak było podstawy do wydania skarżącemu w trybie przepisu 73 § 2 k.p.a. potwierdzonych za zgodność kopi dokumentów będących w posiadaniu Komisji. Sprawa w omawianym zakresie prawidłowo została zatem rozstrzygnięta przez Sąd I instancji.

Z przytoczonych wyżej powodów również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 26 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznać należało za nie zasługujący na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego od Skarbu Państwa tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym wynagrodzenia wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w wysokości 146,40 zł, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).