Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sygnatura akt VIISA/Wa 2869/18

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U 2017.1332 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. T., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku jednorodzinnego i ogrodzenia oraz budowie garażu w miejscu zdegradowanego garażu przy ul. [...] na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej nr [...] w W. w Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 27.02.2018r. pełnomocnik M. T. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku jednorodzinnego i ogrodzenia oraz budowie garażu w miejscu zdegradowanego garażu przy ul. [...], na terenie działki ew. nr [...] w W..

Z uwagi na stwierdzone braki w złożonej dokumentacji projektowej, organ postanowieniem z dnia [...].03.2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie projektu budowlanego odpowiadającego wymogom;

- przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017r., poz. 1332 ze zm.),

- przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. 2015r., poz. 1422 ze zm.) ,

- przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012r., poz. 462 ze zm.),

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...], poz. [...]).

Nakazano dostosowanie projektu do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

- określonymi w § 9 ust. 1 pkt. 1 dla jednostki terenowej o symbolu [...] obejmującej teren inwestycji w zakresie kontynuacji użytkowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem modernizacji i przebudowy z zachowaniem skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla (zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, przy czym przebudowa nie może zmieniać charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, z przedłożonej dokumentacji wynika, że działka jest zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym, którego parametry charakterystyczne są zmieniane, ponadto przebudowa jest dopuszczona pod warunkiem zachowania skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla);

- określonymi w § 9 ust. 1 pkt. 2 dla jednostki terenowej o symbolu [...] obejmującej teren inwestycji, dla której ustalone jest przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniająca - na wolnych działkach oraz wymienna - w miejscach zabudowy zdegradowanej, gdzie zapis dotyczący zabudowy wymiennej dotyczy całej zabudowy, a nie części budynku z pomieszczeniem w parterze przeznaczonym na garaż i pomieszczeniem na piętrze będącym częścią mieszkalną, przykryty jedną połacią dachową i nie stanowiący samodzielnej konstrukcji.

Nadto uszczegółowienie rysunku projektu zagospodarowania terenu, poprzez zwymiarowanie wszystkich elementów z podaniem odległości zabudowy od granic działki i istniejącej zabudowy, w tym także odległości schodów od granicy z działką ewidencyjną nr [...];

Wykonanie części opisowej projektu zagospodarowania terenu wraz z czytelnym bilansem parametrów inwestycji obejmującym m. in.:

- prawidłowe wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej, zachodzi rozbieżność w stosunku do wykazanej powierzchni całkowitej działki, powierzchni zabudowy oraz powierzchni utwardzonych,

- ujednolicenie wykazanych powierzchni w części rysunkowej i opisowej projektu,

- prawidłowe wyliczenie kubatury budynku, rozumianej zgodnie z § 3 pkt. 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- przedłożenie dokumentów świadczących o odrębności garażu i wyjaśnienie rozbieżności dotyczących przedmiotu wniosku opisanych w części dotyczącej architektury, gdzie przedmiotem jest budynek jednorodzinny podpiwniczony z dobudowanym garażem jednostanowiskowym w parterze i poddaszem nieużytkowym oraz informacji zawartych w części konstrukcyjnej projektu, gdzie jest mowa o przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, w ramach której projektuje się rozbiórkę korpusu bocznego tegoż budynku i realizację dwu stanowiskowego garażu w parterze i zespołu sypialnianego na piętrze;

- wykazanie zachowania odległości planowanej budowy schodów od granicy z działką ewidencyjną nr [...],

- wyjaśnienie czy w zakres robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę wchodzi przebudowa zjazdu i budowa dojścia do furtki i śmietnika w pasie drogowym, co wymaga przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki w pasie drogowym;

- wyjaśnienie zakresu robót budowlanych pokrywającego się z zakresem prac objętych zgłoszeniem robót budowlanych polegających na wymianie okien, remoncie elewacji i dociepleniu budynku z dnia 01.12.2017 r.

W dniu 6.04.2018 r. pełnomocnik inwestora wypożyczył dokumentację projektową w celu wykonania w nich poprawek zgodnie z wydanym postanowieniem. Następnie w dniu 14.05.2018 r. zwrócił projekt z naniesionymi poprawkami.

Analizując przedłożoną dokumentację projektową organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, iż zamierzenie inwestycyjne określone jako: przebudowa budynku jednorodzinnego i ogrodzenia oraz budowa garażu w miejscu zdegradowanego garażu, to w istocie rozbudowa przedmiotowego budynku, co jest niezgodne z ustaleniami § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Plan miejscowy ustala dla jednostki terenowej oznaczonej symbolem "[...]" obejmującej przedmiotową nieruchomość:

"1. Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MJ ustala się jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną:

1) istniejącą na większości terenu - do kontynuacji użytkowania z dopuszczeniem modernizacji i przebudowy z zachowaniem skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla;

2) uzupełniającą - na wolnych działkach oraz wymienna - w miejscach zabudowy zdegradowanej.

2. Dopuszcza się na terenie, o którym mowa w ust. 1 kontynuację oraz realizację funkcji usługowych nieuciążliwych dla środowiska, z ewentualną małą uciążliwością potwierdzoną opracowaniem z zakresu ochrony środowiska ograniczoną do terenu własnej działki.

3. Ustala się typ zabudowy: budynki wolnostojące, bliźniacze i szeregowe.

4. W stosunku do nowej zabudowy ustala się następujące wymogi:

1) architektura i zagospodarowanie terenu nawiązujące do istniejącego charakteru osiedla,

2) wysokość budynków do 7,2 m od poziomu terenu do spodu okapu lub gzymsu wieńczącego

budynek,

3) dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym od 45° - poddasze użytkowe,

4) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy I = 0,7,

5) zaleca się ujednolicenie ogrodzeń sąsiadujących posesji,

6) zaleca się utrzymanie min. 50% powierzchni biologicznie czynnej.

5. Ustala się lokalizowanie garaży i miejsc parkingowych na terenie własnej działki.

6. Ustala się obowiązek ochrony istniejącego starodrzewu i wartościowej zieleni"

Zatem plan w odniesieniu do istniejącej zabudowy dopuszcza jedynie jej modernizację i przebudowę pod warunkiem zachowania skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla.

Skoro w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego użyto pojęć występujących na gruncie innych aktów prawa, to ich interpretacja powinna uwzględniać znaczenie zawarte w tych aktach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2009 r., II SA/Wr 48/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2010 r., II SA/Gd 222/10).

Użyte w planie pojęcie "przebudowy" powinno być zgodne z definicją z art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane - przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Natomiast wobec braku ustawowej definicji pojęcia "modernizacji" należało zastosować wyjaśnienie ze słownika języka polskiego, w którym pojęcie to oznacza "unowocześnienie i usprawnienie czegoś".

W języku potocznym za modernizacje uznaje się ulepszenie, podwyższenie wartości użytkowej czy technicznej, podniesienie walorów estetycznych, podwyższenie standardu. Modernizacja nie może zmieniać charakterystycznych parametrów obiektu, tak samo jak w przypadku przebudowy.

Zapisy miejscowego planu w § 9 ust. 1 pkt. 2 dopuszczają wprowadzanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednakże tylko na działkach wolnych, jako zabudowa uzupełniająca oraz w przypadku zabudowy zdegradowanej, dopuszcza się rozbiórkę obiektów zdegradowanych i wznoszenie na ich miejscu nowych, jako zabudowa wymienna.

Zgodnie z zapisami planu mogą to być budynki wolno stojące, bliźniacze i szeregowe pod warunkiem spełnienia wymogów § 9 ust. 4 ww. planu.

Stosownie do definicji z art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego - przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi.

Zatem zapis planu dotyczący zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymiennej należy traktować całościowo do zabudowy znajdującej się na danej działce.

Plan nie dopuszcza częściowej rozbiórki istniejącego budynku i budowy w tym miejscu nowej części budynku o zwiększonych parametrach, gdyż byłoby to sprzeczne z zapisami § 9 ust. 1 pkt 1, które nie dopuszczają rozbudowy budynków istniejących, a jedynie modernizację i przebudowę pod warunkiem zachowania skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla.

W tym przypadku nie mają też zastosowania parametry określone w § 9 ust. 4 miejscowego planu, ponieważ dotyczą one jedynie nowej zabudowy wznoszonej na działkach wolnych lub w ramach zabudowy wymiennej w miejsce zdegradowanej, a nie obiektów już istniejących.

Przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolno stojącym. Na parterze budynku znajduje się m.in. garaż połączony z częścią mieszkalną poprzez wewnętrzną klatkę schodową, natomiast na piętrze usytuowane są trzy pokoje, łazienka, toaleta, hall oraz pomieszczenie nad garażem do którego dostęp jest możliwy z wewnętrznej klatki schodowej budynku.

Garaż wraz z pomieszczeniem nad nim, położone są w bryle budynku mieszkalnego, stanowią integralną całość i są przykryte jedną połacią dachową z częścią mieszkalną.

Powyższe potwierdza przedłożony projekt budowlany, w którym jest mowa np. na stronie 9A o jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolno stojącym, w którym planuje się "rozbiórkę jego korpusu bocznego", co zostało sprecyzowane na str. 23 "przewiduje się rozbiórkę obiektu garażowego wbudowanego łącznie ze wszystkimi fundamentami i ścianami poniżej terenu za wyjątkiem części ściany wspólnej z budynkiem mieszkalnym". W załączonej inwentaryzacji budynku, na rzucie piętra widać ścianę wspólną pomieszczenia nad garażem, z pozostałą częścią mieszkalną budynku.

Przedmiotem inwestycji, zgodnie z informacją zawartą w części konstrukcyjnej projektu, jest m. in. przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, w ramach której projektowano rozbiórkę korpusu bocznego budynku i realizację dwustanowiskowego garażu w parterze i zespołu sypialnianego na piętrze.

W dniu 9.05.2018 r. zmieniono zapis na realizację jednostanowiskowego garażu w parterze oraz poddasza nieużytkowego nad garażem.

Projektowany garaż będzie szerszy o ok. 1,36 m i dłuższy o ok. 3,51 m w stosunku do garażu istniejącego. Zachowano połączenie budynku mieszkalnego z garażem i pomieszczeniem nad nim, poprzez istniejącą klatkę schodową wewnętrzną.

Pomieszczenie nad garażem, określone przez projektanta jako "poddasze nieużytkowe" w elewacji wschodniej będzie miało okna tarasowe o szerokości 3,5 m, a wysokość pomieszczenia będzie wynosiła 2,60 m, co wbrew zapisom zawartym w przedłożonej dokumentacji, kwalifikuje je do kondygnacji użytkowych.

W wyniku planowanych prac zwiększy się także kubatura budynku, która zgodnie z § 3 pkt. 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - oznacza sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiąca iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku.

Projektant błędnie podzielił kubaturę budynku na kubaturę części mieszkalnej i kubaturę garażu, twierdząc w ten sposób, iż planowana inwestycja polega na przebudowie części mieszkalnej nie zmieniając jej kubatury i budowie nowego garażu o zwiększonych parametrach.

Projektowane zamierzenie inwestycyjne zakłada wykonanie robót budowlanych, w wyniku których nastąpi zmiana, nie tylko parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, ale także charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość przedmiotowego budynku, co jest jednoznaczne z pojęciem rozbudowy budynku i jest niezgodne z ustaleniami § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu wnioskodawca nie uzupełnił braków wykazanych w postanowieniu z dnia [...].03.2018 r. i nie dostosował zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

M. T. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2018 roku, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 4 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę pomimo usunięcia naruszeń, do których była zobowiązana w toku postępowania;

2. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak dokonania lub dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych bez potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym;

3. art. 6 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie prawa oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

4. art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem.

Zdaniem skarżącej zamierzona inwestycja nie spowoduje zmian istotnych parametrów obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego). Odtwarzany w miejscu zdegradowanego garażu budynek mieści się w skali i charakterze osiedla Grossów.

Samodzielność konstrukcji pomieszczenia garażowego nie oznacza, iż nie może być przykryty dachem wykonanym z przedłużonych krokwi budynku mieszkalnego. O samodzielności konstrukcyjnej świadczy fakt, iż może być rozebrany bez ingerencji w budynek mieszkalny.

Zarzuty dotyczące bilansu parametrów inwestycji są bezpodstawne, gdyż zostały poprawione zgodnie z wezwaniem do uzupełnienia braków. Wykazano także zgodność odległości schodów od granicy działki nr ew. [...].

Została przedłożona zgoda na zmianę lokalizacji dojścia i wjazdu na działkę nr [...], bez uwzględnienia tych zamierzeń budowlanych we wniosku o pozwolenie na budowę. Wjazd i dojście nie były przedmiotem wniosku, a jedynie informacją o zamiarze dokonania zmian w oparciu o odrębną dokumentację projektową.

Roboty budowlane objęte wcześniejszym zgłoszeniem nie są objęte inwestycją, zostały już częściowo wykonane.

Zapis planu miejscowego nie nakazuje zburzenia całego obiektu i odbudowania go od nowa.

Nie zwiększy się kubatura budynku mieszkalnego, a jedynie zabudowy wymienionej w miejscu zdegradowanej. Taka zabudowa nie ma ograniczeń kubaturowych w planie miejscowym, podlega tylko wskaźnikowi intensywności zabudowy.

Opisana jako poddasze nieużytkowe kondygnacja nadziemna odtworzonego garażu nie zmienia niczego w dopuszczalnych parametrach całego zespołu, gdyż poddasze nieużytkowe zostało uwzględnione w obliczeniach intensywności zabudowy.

Plan miejscowy nie stanowi o konieczności odbudowy zdegradowanej tkanki o parametrach zgodnych z wyburzoną, a jedynie o budowie nowej w miejscu zdegradowanej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. T., od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na "przebudowie budynku jednorodzinnego i ogrodzenia oraz budowie garażu w miejscu zdegradowanego garażu istniejącego przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W. w Dzielnicy [...]" - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy ustawy Prawo Budowlane, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), oraz ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]").

W ocenie Wojewody [...], Prezydent Miasta [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 9 określa szczegółowe ustalania dla terenu [...], na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja.

Według ww. przepisu na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MJ ustala się jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną: "1) istniejącą na większości terenu - do kontynuacji użytkowania z dopuszczeniem modernizacji i przebudowy z zachowaniem skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla; 2) uzupełniającą - na wolnych działkach oraz wymienną - w miejscach zabudowy zdegradowanej."

Użyte pojęcie "przebudowy" należy rozumieć zgodnie z definicją z art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego: "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany".

Plan miejscowy zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 dopuszcza również wprowadzenie nowej zabudowy na wolnych działkach, w sytuacji gdy spełniony jest § 9 ust. 4, ustalający wymogi dla nowej zabudowy m.in. architektura i zagospodarowanie terenu nawiązujące do istniejącego charakteru osiedla; wskaźnik intensywności zabudowy I=0,7; dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym od 45o - poddasze użytkowe.

W § 9 ust. 1 pkt 2 plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wymienną - w miejscach zabudowy zdegradowanej.

Projektowana inwestycja nie spełnia wymogów planu miejscowego, gdyż planowane przedsięwzięcie nie wpisuje się w definicję przebudowy (zmieniona zostanie kubatura, powierzchnia zabudowy, szerokość, liczba kondygnacji) oraz nie jest możliwa częściowa rozbiórka istniejącego budynku i budowy w tym miejscu nowej części budynku o zwiększonych parametrach, a jedynie modernizacja i przebudowa pod warunkiem zachowania skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla.

Przedłożona "Opinia techniczna o przydatności obiektu do przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W." sporządzona przez mgr. inż. M. J., wskazuje że projektuje się rozbiórkę korpusu bocznego i w jego miejscu realizację jednostanowiskowego garażu w parterze i poddasza nieużytkowego na piętrze w konstrukcji oddylatowaną od istniejącego budynku i stanowiącą samodzielną konstrukcję nośną.

Sformułowanie "rozbiórka korpusu bocznego" wskazuje, iż jest to część budynku mieszkalnego. Ponadto wskazano na konieczność wymiany gruntu pod rozebranym garażem w ramach przebudowy budynku mieszkalnego. Choć stwierdzono istnienie dylatacji pomiędzy częścią garażową budynku, to jednak nie świadczy to w sposób jednoznaczny o samodzielności konstrukcji garażu.

Część garażowa i mieszkalna są połączone ze sobą poprzez wspólną połać dachową oraz wewnętrzną klatkę schodową, z której wyłącznie możliwy jest dostęp do pomieszczenia znajdującego się nad garażem.

Projektowany garaż będzie szerszy o ok. 1,36 m i dłuższy o ok. 3,51 m w stosunku do garażu istniejącego. Zgodnie z załączonymi rysunkami pomieszczenie nad garażem, które projektant określił jako "poddasze użytkowe" w elewacji wschodniej będzie miało okna tarasowe o szerokości 3,5 m, a wysokość pomieszczeń będzie wynosiła 2,60 m, co zgodnie z § 3 pkt 6 w związku z § 72 warunków technicznych, kwalifikuje je jako kondygnację użytkową.

Budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...] należy uznać za budynek jednorodzinny podpiwniczony z garażem w bryle budynku, a co za tym idzie nie jest możliwa stosownie do ustaleń planu miejscowego, częściowa rozbiórka budynku i budowa w tym miejscu nowej części budynku o zwiększonych parametrach, gdyż byłoby to sprzeczne z § 9 ust. 1 pkt 1, który nie dopuszcza rozbudowy budynków istniejących, a jedynie modernizacje i przebudowę z zachowaniem skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla.

W tym przypadku nie mają też zastosowania parametry określone w § 9 ust. 4 planu miejscowego, gdyż dotyczą nowej zabudowy wnoszonej na działach niezabudowanych, a nie obiektów już istniejących.

Inwestor nie dostosował zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Grossów", poprzez błędną wykładnię;

2) art. 35 ust. 1 punkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym;

3) art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej, mimo zgodności inwestycji z planem.

4) art. 35 ust. 1 i art. 4 pr. bud. w zw. z art. 2, 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie uprawnień właścicielskich, prawa zabudowy.

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz 136 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego;

2) art. 50 § 1 k.p.a., poprzez brak wezwania do złożenia wyjaśnień dotyczących poddawanych w wątpliwość elementów dokumentacji projektowej;

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

4) art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a., poprzez błędne pouczenie co do terminu wniesienia niniejszej skargi;

5) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, a także kierowania się zasadą proporcjonalności;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona w wyniku postępowania odwoławczego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego niezależnie od tego, czy przyjmie się, że garaż jest wbudowany w bryłę budynku mieszkalnego (tym samym podlegającym rozbudowie), czy garaż stanowi odrębny obiekt budowlany.

Plan dopuszcza zarówno rozbudowę, jak i nadbudowę. Nawet, przy przyjęciu, że inwestycja zawiera elementy rozbudowy (że garaż nie jest odrębny względem budynku mieszkalnego), to i tak jej realizacja jest dopuszczalna w świetle planu miejscowego.

W § 9 ust. 1 pkt 1 plan miejscowy posługuje się dwoma pojęciami: "przebudowy" i "modernizacji".

Pojęcie przebudowy nie jest tożsame z rozbudową lub nadbudową, ale z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu decyzji.

Organ, utożsamia przebudowę w rozumieniu planu miejscowego z przebudową z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, której definicja została wprowadzona do ustawy dopiero w dniu 26 września 2005 r. (na podstawie art. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz.1364).

Przy definiowaniu pojęcia "modernizacji" Wojewoda [...], poprzestał na definicji słownikowej (z braku definicji legalnej). Pominął jednak całokształt postanowień planu miejscowego (wykładnię systemową, która powinna uzupełniać wykładnię językową, szczególnie, gdy wykładnia językowa prowadzi do ograniczenia praw jednostki).

Przy dokonaniu wykładni systemowej, pojęcie modernizacji zawarte w planie, można odnosić zarówno do rozbudowy, jak i do nadbudowy.

Plan miejscowy posługuje się pojęciem nadbudowy i rozbudowy tylko w § 31. Ustala w nim obowiązek realizacji parkingów podziemnych (lub naziemnych na terenie własnej lokalizacji) dla wszystkich nowych inwestycji lokalizowanych na terenie objętym planem. Od obowiązku tego można odstąpić w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy istniejącego obiektu, przy czym powierzchnia rozbudowy nie może przekraczać 15% powierzchni.

Zatem organ planistyczny przewidział możliwość rozbudowy (do 15 proc.) i nadbudowy, jednak pojęciami tymi nie posługiwał się konsekwentnie.

Użył pojęcia modernizacji, któremu nadawał różne znaczenia, w każdym jednak przypadku wyraźnie zastrzegał, jeżeli jakieś działania w ramach modernizacji miały być wyraźnie wyłączone. Tak jest w § 19 ust. 1 gdzie wprost wskazano, że dopuszczalna jest modernizacja, bez powiększania powierzchni użytkowej oraz w § 23 ust. 2, gdzie wskazano, że zabytkowy obiekt kościoła może być poddany pracom modernizacyjnym, ale ma być zachowany bez zmian.

Przy przyjęciu, że modernizacja nie może obejmować rozbudowy lub nadbudowy, należałoby przyjąć - wbrew § 31 planu, że rozbudowa lub nadbudowa w ogóle nie są dopuszczalne, co stanowiłoby rażąco nadmierną ingerencję w prawo do zabudowy, pozostawiając tylko możliwość wyburzenia istniejących obiektów, nawet tych znajdujących się w dobrym stanie technicznym i budowę w ich miejscu nowych.

Przy przyjęciu, że budynek mieszkalny z garażem wbudowanym w jego bryłę, stanowi jedność, powiększenie garażu wymagałoby rozbiórki całego budynku, nawet jeżeli tylko garaż jest zdegradowany.

Gdyby uznać, że inwestycja wiąże się ze zmianą istotnych parametrów budynku mieszkalnego traktowanego łącznie z garażem, to i tak pozostaje zgodna z planem miejscowym. Odmienna interpretacja prowadzi do wniosków sprzecznych z prawem i logiką.

Inwestycja tym bardziej jest zgodna z planem przy uznaniu, że garaż stanowi odrębny od budynku mieszkalnego obiekt budowlany.

Garaż może podlegać samodzielnej wymianie (a nie tylko - wymianie wraz z budynkiem mieszkalnym).

W planie mowa jest o wymianie zabudowy zdegradowanej, bez doprecyzowania, czy ma to dotyczyć całej zabudowy znajdującej się na działce.

Inna interpretacja postanowień planu prowadziłaby do zmuszania inwestora do prowadzenia rażąco nieadekwatnych prac w stosunku do pożądanej skali polepszenia parametrów użytkowych.

Także pojęcie wymiany użyte w § 9 ust. 1 punkt 2 planu, jest co najmniej nieprecyzyjne i nie powinno się pojawić, w świetle zasad techniki prawodawczej.

Inwestor nie powinien być obarczony negatywnymi skutkami tego, że plan pochodzi z 2001 r. i nie posługuje się precyzyjnymi sformułowaniami.

Plan powinien być interpretowany w taki sposób, by umożliwić inwestorowi zastąpienie zdegradowanej tkanki budowlanej nową, bez konieczności dokonywania rozbiórki całego budynku mieszkalnego.

W świetle § 9 planu, brak jest podstaw do twierdzenia, że nowy garaż nie mógłby zostać usytuowany w tym samym miejscu co garaż dotychczasowy. Plan posługuje się wprost pojęciem "w miejscu".

Niezależnie od kwalifikacji planowanej Inwestycji, może zostać ona uznana za dopuszczalną w świetle postanowień planu. Nadto zachowane zostają parametry określone w § 9 ust. 4 planu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga była zasadna i została uwzględniona.

Sąd uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej uznały, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne - określone jako: przebudowa budynku jednorodzinnego i ogrodzenia oraz budowa garażu w miejscu zdegradowanego garażu, to w istocie rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, a taka inwestycja jest niezgodna z ustaleniami § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...], poz. [...]).

Przepis § 9 planu ustala w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości:

"1. Na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną:

1) istniejącą na większości terenu - do kontynuacji użytkowania z dopuszczeniem modernizacji i przebudowy z zachowaniem skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla;

2) uzupełniającą - na wolnych działkach oraz wymienną - w miejscach zabudowy zdegradowanej.

2. Dopuszcza się na terenie, o którym mowa w ust. 1 kontynuację oraz realizację funkcji usługowych nieuciążliwych dla środowiska, z ewentualną małą uciążliwością potwierdzoną opracowaniem z zakresu ochrony środowiska ograniczoną do terenu własnej działki.

3. Ustala się typ zabudowy: budynki wolnostojące, bliźniacze i szeregowe.

4. W stosunku do nowej zabudowy ustala się następujące wymogi:

1) architektura i zagospodarowanie terenu nawiązujące do istniejącego charakteru osiedla,

2) wysokość budynków do 7,2 m od poziomu terenu do spodu okapu lub gzymsu wieńczącego

budynek,

3) dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym od 45° - poddasze użytkowe,

4) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy I = 0,7,

5) zaleca się ujednolicenie ogrodzeń sąsiadujących posesji,

6) zaleca się utrzymanie min. 50% powierzchni biologicznie czynnej.

5. Ustala się lokalizowanie garaży i miejsc parkingowych na terenie własnej działki.

6. Ustala się obowiązek ochrony istniejącego starodrzewu i wartościowej zieleni"

Zatem plan w odniesieniu do istniejącej zabudowy dopuszcza jej modernizację i przebudowę - pod warunkiem zachowania skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla.

Wbrew twierdzeniom organów inwestycja może być zgodna z planem, jeśli dokonać jego wykładni w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu wszystkich reguł wykładni.

Niewątpliwe sformułowania zawarte w § 9 planu miejscowego nie są jasne ani precyzyjne i wymagały dokonania stosownej wykładni.

Wprawdzie organ posłużył się regułą wykładni z której wynika, że gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu. Dyrektywa ta wiąże się z definicją legalną wprowadzoną przez prawodawcę w celu ustalenia określonego rozumienia poszczególnych sformułowań.

Jednak istnieją również reguły wykładni systemowej, które nakazują uwzględniać fakt, że przepisy prawne tworzą system i należy uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie.

W szczególności nie powinno się nadawać normie prawnej znaczenia, przy którym byłaby ona sprzeczna z normą hierarchicznie wyższą w systemie.

Skoro na terenie [...] jako przeznaczenie podstawowe plan przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to niewątpliwie przedmiotowy zamiar inwestycyjny byłby zgodny z podstawowym przeznaczeniem terenu.

Jednak w odniesieniu do istniejącej już zabudowy plan wskazuje na kontynuację użytkowania z dopuszczeniem modernizacji i przebudowy z zachowaniem skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla (§ 9 ust. 1 pkt 1 ).

Natomiast w odniesieniu do działek jeszcze niezbudowanych, plan przewiduje zabudowę uzupełniającą i stawia w stosunku do niej określone wymogi (§ 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 4 ).

Oprócz tego plan przewiduje możliwość powstania w miejscu zabudowy istniejącej, ale zdegradowanej - zabudowy wymiennej (§ 9 ust. 1 pkt 2, in fine).

W ocenie Sądu - wbrew temu, co ustalił organ plan dopuszcza rozbudowę istniejących obiektów.

Nawet, przy przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja zawiera elementy rozbudowy (tzn. że garaż nie jest odrębny względem budynku mieszkalnego), to jej realizacja może być dopuszczalna w świetle ustaleń planu.

Należy zwrócić uwagę, że w przepisie § 9 ust. 1 punkt 1 plan posługuje się pojęciami: "przebudowy" i "modernizacji". Pojęcia te należy wykładać w ich wzajemnej korelacji.

Gdyby - tak jak wskazuje organ, modernizacja dotyczyła tylko możliwości unowocześnienia i ulepszenia bez wpływu na parametry charakterystyczne budynku to oznaczałoby, iż planista reguluje rzecz oczywistą immanentnie związaną z prawem własności budynku. Jednocześnie oprócz modernizacji planista, wskazał na możliwość przebudowy. Należałoby zatem wnioskować, że pojęcia te mają różną treść znaczeniową.

Dokonana przez organ wykładnia obu tych pojęć, zakłada jednak brak możliwości wpływu takich działań inwestycyjnych na charakterystyczne parametry budynku.

W ocenie Sądu organ planistyczny przewidział jednak możliwość zmiany w wyniku tych działań, charakterystycznych parametrów obiektu, skoro nakazał zachowanie w ich realizacji skali (a nie tylko charakteru) istniejącego osiedla. Pojęcie skali odnosi się bowiem do rozmiaru, wielkości, między innymi do tych parametrów które nowa zabudowa musi spełnić.

Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że nie można przebudowy o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 planu, rozumieć jako przebudowy zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który został wprowadzony do tej ustawy dopiero w dniu 26 września 2005 r. (na podstawie art. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz.1364).

Pojęcie to w dacie uchwalania planu nie miało jeszcze definicji legalnej. Nie bez znaczenia jest też to, że aktualnie przebudowa nie wymaga pozwolenia budowlanego - art. 29 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo budowalne.

Zdaniem Sądu, zaproponowana przez organ wykładnia planu byłaby sprzeczna z logiką oraz ogólnie rozumianym prawem do zabudowy, zakłada bowiem, że właściciel nie może rozbudować istniejącego obiektu, musi czekać na jego degradację, a następnie mógłby uzyskać zgodę na zabudowę wymienną.

Organ wskazał na różne nieprawidłowości w dokumentacji technicznej oraz niekonsekwencje w określeniu inwestycji w różnych częściach projektu budowlanego, ale nawet przy przyjęciu, że inwestycja wiąże się ze zmianą istotnych parametrów budynku mieszkalnego traktowanego łącznie z garażem, to i tak zdaniem Sądu może być uznana za zgodną z planem.

Poza tym plan pozwala na wymianę zabudowy zdegradowanej, bez wskazania, że musi to dotyczyć całej zabudowy znajdującej się na działce, a nie jej elementów.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że także pojęcie wymiany użyte w § 9 ust. 1 punkt 2 jest niejasne i musi być wykładane w sposób dający możliwość realizacji uprawnienia właścicieli do kształtowania zabudowy, ograniczonej jedynie normami mającymi uzasadnienie aksjologiczne.

Inwestor nie powinien być zatem obarczony negatywnymi skutkami tego, że plan pochodzi z 2001 r. i nie został sformułowany w sposób pozwalający łatwo odczytać jego treść oraz intencje organu uprawnionego do kształtowania zabudowy.

Postanowienia planu miejscowego, wpływają bezpośrednio na sposób wykonywania własności nieruchomości i nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej.

Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 t.j. ze zm.), jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy.

W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość.

Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05).

Nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz po redakcją A. Glinieckiego, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 508).

Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, w której są spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Wyrok NSA z dnia 9 maja 2018r., sygn. II OSK 1508/16).

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora organ zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r.,) w kontekście przedmiotowej inwestycji oraz wydania stosownego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W ich skład wchodzą: uiszczony wis od skargi (500zł), koszty pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).