Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi K.G. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku K.G. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego K.G. 369,60 złotych (trzysta sześćdziesiąt dziewięć złotych sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016r. K.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. - m.in. co do daty zawarcia umowy o świadczenie usług prawniczych, okresu trwania tej umowy, a także danych przedsiębiorcy - strony tej umowy i przysługującego mu w umowie i fakturach VAT za wrzesień - listopad 2015 r. wynagrodzenia z tytułu wykonania umowy.

Jako podstawę wniesienia skargi skarżący wskazał naruszenie przez organ art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. Poz. 2058 - "u.d.i.p.") i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie - pomimo, iż objęte żądaniem wniosku dane stanowią informacje publiczne w rozumieniu art, 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit, c u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601, 20 zł - w tym 100 zł wpisu od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla adwokata oraz 4,20 zł tytułem kosztów przesłania skargi na bezczynność organu.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał między innymi, że w odpowiedzi na swój wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej sposobu realizowania obsługi prawnej gminy organ poinformował skarżącego, iż obsługa prawna realizowana jest przez zewnętrzną kancelarię. Jednocześnie organ załączył skan umowy, w której zanonimizowane zostały data jej zawarcia, okres trwania umowy, a nadto dane przedsiębiorcy świadczącego pomoc prawną gminie oraz należne mu z tytułu wykonania umowy wynagrodzenie - które to wynagrodzenie zamazane zostało również na fakturach VAT za miesiące IX, X i XI 2015 r. Zdaniem strony organ dokonując anonimizacji nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. W okolicznościach niniejszej sprawy ochrona z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., mogła nastąpić na podstawie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych danych. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

W ocenie skarżącego dokonana przez organ tzw. anonimizacja danych o dacie zawarcia umowy, okresie jej trwania, stronie umowy będącej przedsiębiorcą, a także jego wynagrodzeniu z tytułu wykonania umowy o świadczenie usług prawniczych niweczy pożądany przez wnioskującego rezultat wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podał, iż strona wnioskowała o:

– wskazanie czy obsługa prawna Gminy realizowana jest przez radcę prawnego zatrudnionego na etacie, czy też przez zewnętrzną kancelarię prawną.

– jeśli obsługa prowadzona jest przez zewnętrzny podmiot, udostępnienie umowy i faktur VAT za ostatnie 3 miesiące 2015r.

– jeśli obsługa prawna prowadzona jest przez prawników na etacie, wskazanie ilości etatów oraz kosztów utworzenia/funkcjonowania tych etatów.

– wskazania sposobu rozliczania kosztów zastępstwa przez Gminę.

Wójt podał, iż w dniu 8 grudnia 2015 r. udzielono pisemnej odpowiedzi w powyższym zakresie, tj. wskazano, że obsługa realizowana jest przez zewnętrzny podmiot, przekazano skan wzajemnych faktur i umowy (poza informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorstwa i nie będącymi informacją publiczną), oraz poinformowano, że nie było sytuacji, w których rozliczano koszty zastępstwa.

W ocenie organu skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona z uwagi na nie wydanie w terminie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej i tak naprawdę to jest istotą przedmiotowej sprawy, a nie doprowadzenie do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego. W związku z powyższym doszło do bardzo nietypowej sytuacji, w której trudne jest rozeznanie intencji strony skarżącej. Zdaniem Wójta odpowiedź organu zawierała wszystkie informacje, których bezpośrednio we wniosku zażądał skarżący. W treści skargi doszło natomiast do rozszerzenia zakresu złożonych zapytań, co jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270. ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2014. 782. ze zm., powoływanej dalej jako u.d.ip.)

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż nie budzi wątpliwości, że wójt gminy – jako organ władzy publicznej – jest na mocy art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Jeżeli chodzi o informacje objęte wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. w całości stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Walor taki ma bowiem zarówno informacja o tym, czy Gmina zawierała umowy o obsługę prawną, jak i informacja o treści takich ewentualnych umów. Umowy o obsługę prawną zawierane przez Gminę obrazują bowiem określony zakres dysponowania majątkiem publicznym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz pkt 5 lit. c) u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy (u.d.i.p.) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie Gminy w obrocie prawnym.

Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, iż umowy cywilno-prawne, w których jedną stroną jest Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego), a drugą osoba fizyczna stanowią informację publiczną. Osoba fizyczna zawierająca taką umowę musi liczyć się z tym, że treść zawartej umowy może budzić zainteresowanie opinii publicznej. Informacją publiczną jest również faktura odnosząca się do takiej umowy, gdyż dokumentuje ona sposób wydatkowania środków publiczny (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 325/14 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 512/15 z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 565/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z treści wniosku złożonego przez skarżącego jednoznacznie wynikało, iż domagał się on udostępnienia treści umowy o obsługę prawną oraz faktur VAT obejmujących płatności wynikające z tej umowy, w postaci skanów. Tymczasem w odpowiedzi na powyższy wniosek nie przekazano wnioskodawcy pełnej treści umowy i faktur, gdyż organ dokonał tzw. anonimizacji w zakresie danych osobowych strony umowy oraz kwot wynagrodzenia ujętych w fakturach. Zdaniem Sądu, tak dokonana przez organ anonimizacja, powoduje, że organ nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy zaś oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1513/14, dostępny w CBOSA oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 18/13, LEX nr 1310652).

Skoro zatem skarżącemu nie udzielono pełnej informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wniosku, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, należało uznać, że Wójt Gminy dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jeżeli bowiem organ uważa, iż treść przedmiotowej umowy oraz faktur zawiera informacje podlegające ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Nieudostępnienie pełnej treści umowy i faktur przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej stanowi o bezczynności organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać Wójta Gminy do załatwienia wniosku K.G. z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność Wójta w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem bezczynność organu nie miała cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten organ przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikała z błędnej interpretacji przepisów ustawy. Nie można pominąć okoliczności, że Wójt, choć w wadliwy (niepełny) sposób, to jednak odpowiedział na wniosek skarżącego, częściowo udzielając mu żądanej informacji.

Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które złożyły się: opłata w wysokości 100, koszty przesyłek pocztowych w kwocie 12,60 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł i koszt opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa – 17 zł.

Sąd nie uwzględnił w zasądzonej kwocie żądanych całości przez skarżącego kosztów wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł. Miarkując wysokość zasądzonych kosztów Sąd wziął pod uwagę, że nakład pracy ustanowionego w sprawie pełnomocnika sprowadzał się wyłącznie do napisania skargi. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaszedł "uzasadniony przypadek" w rozumieniu przywołanego art. 206 p.p.s.a., wskutek czego uprawnione stało się miarkowanie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego poprzez dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zawiłości sprawy i koniecznego nakładu pracy pełnomocnika. Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż ten sam skarżący, reprezentowany przez tego samego pełnomocnika wywiódł bardzo wiele skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej (np. sprawy II SAB/Ol 13/16 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2016-03-11, II SAB/Ol 13/16 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2016-03-11, II SAB/Sz 28/15 - Postanowienie WSA w Szczecinie z 2015-03-05, II SAB/Po 149/14 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2015-02-04, II SAB/Po 151/14 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2015-01-29, IV SAB/Gl 149/14 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2014-12-15, II SAB/Op 67/14 - Wyrok WSA w Opolu z 2014-12-02, IV SAB/Gl 131/14 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2014-11-25, II SAB/Op 62/14 - Wyrok WSA w Opolu z 2014-11-06, II SAB/Kr 298/14 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2014-11-03, II SAB/Sz 98/14 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2014-10-31, II SAB/Rz 59/14 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2014-10-22, II SAB/Ol 94/14 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2014-09-23), co powoduje, iż nakład pracy pełnomocnika związany ze sporządzaniem kolejnych zbliżonych w treści skarg nie jest znaczny. Sąd uznał, że w takiej sytuacji właściwe będzie przyznanie wynagrodzenia w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. poz. 1800). Taka wysokość wynagrodzenia odpowiada zresztą wysokości wynikającej z poprzednio obowiązujących przepisów - § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( t.j. Dz. U. 2013 poz. 461 ze zm.).