Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.C. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia ... wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.647) oraz § 3 ust. 1 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) - po rozpatrzeniu odwołania Z. C. - utrzymało w mocy decyzję nr ..., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta . przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta . z dnia ... odmawiającą ustalenia, na wniosek Z. C., warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku handlowo - usługowego o pow. sprzedaży 330 m2 na działce nr ... położonej w L.. przy ul. S.. T.. pas drogowy: działka nr . – A.. T. (droga krajowa) i nr ewid. . – ul. S. (droga gminna).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji rozpatrując wniosek Z. C. z dnia 4 stycznia 2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji na działce nr ... w Lublinie budynku handlowo - usługowego o pow. sprzedaży do 330 m2 stwierdził, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z uwagi na to, że projektowana inwestycja prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu – organ jest zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po przeprowadzeniu analizy wyznaczonego obszaru - zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji sporządził projekt (pierwszy) decyzji, który skierowany został do uzgodnienia z zarządcą drogi oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków. Miejski Konserwator Zabytków i Zarząd Dróg i Mostów . negatywnie zaopiniowały projekt, przy czym zarządca drogi zaproponował koncepcję zabudowy układu drogowego w rejonie działki objętej wnioskiem. Organ I instancji przygotował kolejny (drugi) projekt decyzji o warunkach zabudowy, co do którego Miejski Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2012r. podtrzymał swoje negatywne stanowisko, zaś zarządca drogi nie wyraził opinii. Kolejny (trzeci) projekt decyzji organ I instancji sporządził uwzględniając stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, wyrażone w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2012r. Tym razem, w ustalonym ustawą terminie, konserwator zabytków nie zajął stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu, zaś zarządca drogi nie uzgodnił projektu z uwagi na kolizję planowanej zabudowy na działce nr ... z projektowaną linią regulacyjną drogi serwisowej A.. T.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ I instancji uznał, że nie zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zgodność z przepisami art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W złożonym odwołaniu Z. C. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne prowadzenie postępowania uzgodnieniowego, wielokrotne kierowanie projektów do uzgodnień, dowolność stanowiska zarządcy drogi przy uzgadnianiu projektu decyzji, niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działek inwestora, pominięcie istniejących na tym terenie inwestycji, nieuwzględnienie specyfiki terenu związanej z objęciem go nadzorem konserwatorskim z uwagi na wpis do rejestru zabytków. Zwracał uwagę na nierówne traktowanie podmiotów inwestujących na analizowanym terenie, wskazując na nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia przez zarządcę drogi nowej obowiązującej linii zabudowy w sytuacji, gdy inne podmioty uzyskały lokalizacje własnych inwestycji w odległości o jaką wystąpił inwestor.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze . nie podzieliło zarzutów odwołania.

Szczegółowo cytując przepisy prawa, określające sposób postępowania organów administracji orzekających w przedmiocie wydania decyzji ustaleniu warunków zabudowy, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji sporządził analizę obszaru w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Po skierowaniu projektu decyzji do uzgodnienia Miejski Konserwator Zabytków . postanowieniem z dnia ... 2012r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Podobnie zarządca drogi pismem z tego samego dnia odmówił uzgodnienia decyzji.

W tych warunkach organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji w oparciu o przedstawione stanowisko organów uzgadniających. Zwrócono także uwagę na brak przesłanek do ponawiania procedury uzgodnień bez zmiany treści wniosku oraz że nie może jej stanowić załącznik do stanowiska zarządcy drogi.

Zdaniem Kolegium – postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków stało się ostateczne i wiązało organ I instancji przy wydawaniu decyzji w związku z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Konsekwencją takiego stanowiska było stwierdzenie przez Kolegium, że inne zarzuty odwołania nie mają znaczenia dla oceny zaskarżonego orzeczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. C.

Zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania prowadzące do poczynienia dowolnych ustaleń co do braku uzgodnienia projektu decyzji przez konserwatora zabytków oraz uzasadnienie odmowy uzgodnienia decyzji przez zarządcę drogi faktem planowanej realizacji drogi serwisowej A. T. bez rozważenia aktualnie istniejącej zabudowy i sytuacji w terenie.

Zdaniem skarżącego, organy nie uwzględniły, że objęta wnioskiem nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działkami przeznaczonymi pod zabudowę usługową, a także, że dla działki skarżącego oraz działek sąsiednich były wydawane decyzje ustalające warunki zabudowy dla realizacji różnych inwestycji budowlanych.

Skarżący zarzucał także niedoręczenie mu postanowienia zarządcy drogi w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy.

W oparciu o powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy uznał, że są one bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Badając legalność zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem materialnym i procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, Sąd stwierdza, że skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.647), zwanej dalej ustawą i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem, a także przepisów procedury administracyjnej w zakresie określonym w art. 7, 77 § 1, 80 kpa, a organ odwoławczy, który utrzymał ją w mocy, powyższych uchybień nie dostrzegł.

Organ I instancji wydając decyzję z dnia ...., nazwaną "decyzja odmowa nr ..." – w sprawie realizacji budynku handlowo – usługowego – rozpoznał wniosek Z. C. złożony w dniu 4 stycznia 2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku handlowo – usługowego o pow. sprzedaży do 330 m2 na działce nr ... położonej przy A.. T. S. w L. W aktach sprawy znajdują się 3 załączniki do wskazanej decyzji – załącznik nr 1 - Graficzne wyznaczenie terenu działka nr ... (k.138), załącznik nr 2 - Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu (k.124 i 125), załącznik nr 3 - Analiza zagospodarowania terenu (k. 120).

Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji – jak wynika z uzasadnienia – jest odmowa uzgodnienia sporządzonego przez organ projektu decyzji (projekt trzeci z września 2012r.) przez Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz przez Zarząd Dróg i Mostów .

Odnośnie braku uzgodnienia projektu decyzji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków – organ I instancji podał, że przedstawiony do uzgodnienia, kolejny trzeci projekt decyzji, który uwzględniał stanowisko służb konserwatorskich wyrażone w postanowieniu – znak: . z dnia .. 2012r. - Miejski Konserwator Zabytków nie zajął stanowiska w terminie przewidzianym ustawą, co w konsekwencji organ I instancji uznał "za utrzymanie zajmowanego dotychczas stanowiska i akceptację przyjętych ustaleń".

Odnośnie uzgodnienia projektu decyzji przez Zarząd Dróg i Mostów . – to odmowa uzgodnienia podyktowana została kolizją projektowanej linii zabudowy z projektowaną przez zarządcę drogi linią regulacyjną drogi serwisowej A. T.

Zwrócić należy uwagę, że Zarząd Dróg i Mostów . jest upoważniony do załatwiania spraw należących do kompetencji zarządcy dróg na terenie miasta ., jakim jest Prezydent Miasta ., czyli organ I instancji orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W tej sytuacji odmowa uzgodnienia projektu wymagała szczegółowego uzasadnienia w treści decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta.

Zasadnym jest zatem podniesiony w odwołaniu od decyzji I instancji zarzut dowolności, gdyż odmowa uzgodnienia niepołączona z rzetelnym uzasadnieniem, a zwłaszcza wskazaniem, w jakiej fazie projektowania znajduje się powyższa realizacja drogi serwisowej A. T. i czy zapadły już prawomocne decyzje - narusza art. 8 kpa stanowiący, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sprawie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także uniemożliwia przeprowadzenie kontroli decyzji w zakresie jej zgodności z prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ., które utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, nie dostrzegło powyższego uchybienia.

Ponadto uszło uwadze organu odwoławczego, że odmawiając ustalenia warunków zabudowy z powodu nieuzgodnienia projektu, Prezydent Miasta .poddał ocenie projekt decyzji z września 2012r., różniący się od projektu z maja 2012r., co do którego zapadło postanowienie z dnia 15 czerwca 2012r. wydane z up. Prezydenta Miasta . przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (k.65).

Jakkolwiek należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji wiąże organ, a ten sam projekt nie może być poddawany ponownej procedurze uzgodnieniowej, to decyzja organu I instancji dotyczyła innego projektu, uwzględniającego stanowisko służb konserwatorskich wyrażone w postanowieniu z dnia ... 2012r. Co do tego projektu, przesłanego do Miejskiego Konserwatora Zabytków w dniu 4 października 2012r. (k.132) - organ ten nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni, co w świetle art. 53 ust. 5 ustawy oznacza dokonanie uzgodnienia projektu.

Niezrozumiałe jest zatem stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy bez naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnośnie odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez zarządcę dróg – niezasadne jest stanowisko skarżącego co do obowiązku wydania postanowienia w tym przedmiocie przez Zarząd Dróg i Mostów ., bowiem zarządcą drogi na terenie miasta jest Prezydent Miasta ., który jest jednocześnie organem właściwym do orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Prezydent Miasta jako zarządca drogi jest obowiązany w uzasadnieniu decyzji odnieść się do możliwości realizacji projektowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów o ruchu drogowym, a strona może kwestionować ustalenia w tym przedmiocie składając środek odwoławczy od decyzji.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w decyzji nie uzasadniono w sposób przekonywujący powodu odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez zarządcę drogi, a w szczególności czy droga serwisowa A.. T. ma być inwestycją planowaną w przyszłości czy inwestycją już realizowaną na podstawie prawomocnej decyzji. Ma to znaczenie zwłaszcza w związku z zarzutem skarżącego, że droga serwisowa była planowana w latach poprzednich, co nie stało na przeszkodzie wydawaniu inwestorom (w tym skarżącemu) decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości usytuowanych przy A.. T. i ul. S.

Niewyjaśnienie wyżej wskazanych okoliczności i konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń pozwalających na ocenę przyczyn odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 cyt. ustawy.