Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] lipca 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w B. kwotę 4544 (cztery tysiące pięćset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dyrektor Parku Krajobrazowego Puszczy K. (dalej: "Dyrektor PKPK"), działający z upoważnienia Marszałka Województwa P. (dalej: "Marszałek") wszczął z urzędu w dniu [...] września 2020 r. postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, dwóch drzew z gatunku śliwa domowa, rosnących na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w B., oznaczonej jako działka nr [...] (obręb [...]).

Pismem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "B." w B. (dalej: "Wspólnota") poinformował organ, że oba ww. drzewa zostały wycięte w dniu [...] lipca 2020 r. przez pracowników Przedsiębiorstwa "N." w K., która to usługa została udokumentowana fakturą VAT nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., przedłożoną przez Wspólnotę do akt wraz z kserokopią decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: "RDOŚ") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], zezwalającej Wspólnocie na zniszczenie gniazda ptaka z gatunku Streptopelia decaocto (sierpówka), w wyniku prac związanych z wycinką drzewa z gatunku śliwa, rosnącego na przedmiotowej działce. Odrębnym pismem, datowanym również na [...] września 2020 r., Wspólnota wyjaśniła, że złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie ww. drzew w dniu [...] marca 2020 r., jednakże ze względu na niezasiedlone gniazdo na jednym z nich, należało złożyć do RDOŚ wniosek o wydanie stosownego zezwolenia na odstępstwo od zakazu ustanowionego względem gatunków chronionych. Jego uzyskanie (ww. decyzja RDOŚ) Wspólnota potraktowała zaś jako wyrażenie zgody na wycięcie przedmiotowych drzew.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Dyrektor PKPK, działający z upoważnienia Marszałka, wymierzył Wspólnocie administracyjną karę pieniężną za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, dwóch drzew z gatunku śliwa domowa, rosnących na terenie działki nr [...] w B. W tabeli zamieszczonej w rozstrzygnięciu określono obwody pni ww. drzew na wysokości 130 cm wynoszące: 52 cm, 61 cm i 50 cm w odniesieniu do drzewa nr 1 oraz: 108 cm, 78 cm, 48 cm i 92 cm w odniesieniu do drzewa nr 2 (pkt 1 decyzji). Wysokość kary ustalono na 30.870 zł (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu organ stwierdził, że Wspólnota jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, a więc podmiotem odpowiedzialnym, w świetle art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2020, poz. 55 ze zm.; dalej: "u.o.p."), za usunięcie ww. drzew bez zezwolenia. W związku zaś z tym, że wedle art. 89 ust. 1 u.o.p. przedmiotową karę nakłada się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzew, wysokość opłat ustalono z zastosowaniem stawki 70 zł/cm obwodu pni wyciętych drzew, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U.2017, poz. 1330; dalej: "rozporządzenie MŚ"). Jednocześnie mając na uwadze zły stan zdrowotny drzewa nr 2, które nie rokowało szansy na przeżycie, karę obniżono o 50%, na zasadzie art. 89 ust. 6 u.o.p.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: "SKO) uchyliło ww. decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na stwierdzone braki w ustaleniach faktycznych, poczynionych przez Dyrektora PKPK. SKO stwierdziło, że w sprawie nie ustalono, czy wycięte drzewa rosły na terenie zieleni, zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 u.o.p., co z kolei oznacza brak przeprowadzenia przez organ I instancji analizy pod kątem zastosowania art. 83f ust. 1 pkt 5 u.o.p. (tj. wyjątku od konieczności uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew). SKO wskazało, że Dyrektor PKPK w ogóle nie poddał pod rozwagę kwestii, czy w zaistniałych okolicznościach było wymagane zezwolenie na wycinkę przedmiotowych drzew, a także czy w sprawie istniał stan wyższej konieczności, który skutkowałby brakiem wymierzenia kary pieniężnej - zgodnie z art. 88 ust. 7 u.o.p. W ocenie SKO dokonanie wspomnianych ustaleń ma wpływ na kwalifikację dokonanej wycinki, a tym samym na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Dyrektor PKPK uzupełnił materiał dowodowy o: mapę zasadniczą; zaświadczenie Prezydenta Miasta B. (dalej: "Prezydent") z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdzające, że działka nr [...] jest położna na terenie oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; dalej: "Studium") symbolem 1CS, gdzie symbol 1 oznacza jednostkę strukturalną – śródmieście, a symbol CS oznacza tereny centrum śródmiejskiego, którego funkcją uzupełniającą są m.in. tereny zieleni urządzonej; pisemne wyjaśnienia pełnomocnika Wspólnoty z dnia [...] marca 2021 r. co do okoliczności towarzyszących usunięciu drzew; a także protokoły przesłuchania w charakterze świadków dwóch członków zarządu Wspólnoty – W. S. i B. L.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Dyrektor PKPK ponownie wymierzył Wspólnocie administracyjną karę pieniężną za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, dwóch drzew z gatunku śliwa domowa, z terenu działki nr [...] w B. W tabeli zamieszczonej w rozstrzygnięciu określono obwody pni ww. drzew na wysokości 130 cm wynoszące: 52 cm, 61 cm i 50 cm w odniesieniu do drzewa nr 1 oraz: 108 cm, 78 cm, 48 cm i 92 cm w odniesieniu do drzewa nr 2 (pkt 1 decyzji). Wysokość kary ustalono na 30.870 zł (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu organ stwierdził ponownie, że Wspólnota jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, a więc podmiotem odpowiedzialnym, w świetle art. 88 ust. 2 u.o.p., za usunięcie ww. drzew bez zezwolenia, która to czynność została zlecona przez Wspólnotę podmiotowi zewnętrznemu, w trakcie wszczętej procedury w sprawie wydania stosownego zezwolenia na ich usunięcie. Fakt wycinki został potwierdzony przez Wspólnotę. Organ przeprowadził analizę dotyczącą ustalenia, czy teren, z którego usunięto drzewa, jest terenem zieleni. Na podstawie zapisów Studium i znajdującego się w aktach zaświadczenia organu planistycznego, uzyskano w tym względzie odpowiedź pozytywną, a tym samym wskazującą na konieczność uzyskania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew, stosownie do przepisów u.o.p. Dyrektor PKPK ustalił również, że Wspólnota nie działała w stanie wyższej konieczności, o którym mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p. - opierając się w tym względzie na wynikach oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2020 r., z których wynika, że stan jednej ze śliw był dobry, zaś drugiej zły, jednakże nie stwierdzono wówczas symptomów świadczących o zaburzeniu statyki któregokolwiek z ww. drzew. Ponadto przesłuchani w charakterze świadków członkowie zarządu Wspólnoty przyznali, że w dniu wycinki nie występowały nagłe, gwałtowne zjawiska pogodowe, zaś termin usunięcia drzew był podyktowany trudnościami związanymi ze znalezieniem wykonawcy. W tym względzie organ zwrócił również uwagę, że usunięcie drzew nastąpiło po upływie około 2,5 miesiąca od chwili wydania przez RDOŚ decyzji zezwalającej na usunięcie gniazda sierpówki. W konsekwencji powyższych ustaleń, organ nałożył na Wspólnotę administracyjną karę pieniężną na zasadzie art. 88 ust. 2 u.o.p., zaś jej wysokość ustalił wedle art. 89 ust. 1 u.o.p. jako dwukrotną opłatę za usunięcie drzew, której wysokość określił stosując stawkę 70 zł/cm obwodu pni wyciętych drzew, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia MŚ. Mając na uwadze zły stan zdrowotny drzewa nr 2, które nie rokowało szansy na przeżycie, karę obniżono o 50%, na zasadzie art. 89 ust. 6 u.o.p.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia oraz subsumpcję dokonaną przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Wspólnotę w odwołaniu od decyzji Dyrektora PKPK, SKO wskazało, że śliwy rosły na terenie zieleni pełniącym funkcję publiczną, rozumianą jako teren dotyczący ogółu, przeznaczony i dostępny dla wszystkich, a zatem na ich usunięcie, konieczne było uzyskanie stosownego zezwolenia, którym Wspólnota się nie legitymowała. SKO stwierdziło również, że mimo złego stanu zdrowotnego jednej ze śliw, nie stwierdzono zaburzeń w jej statyce, a tym samym przesłanek do jej niezwłocznego wycięcia ze względów bezpieczeństwa. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących niewłaściwego zakwalifikowania usuniętych śliw jako ałycze i zastosowania, wskutek tego, zbyt wysokiej stawki opłaty za usunięcie tych drzew, SKO stwierdziło, że pochodzenie śliwy domowej przypisuje się krzyżowaniu naturalnych gatunków śliwy, w tym głównie ałyczy i tarniny. Zastosowano zatem stawki dla gatunków z grupy 3 tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia MŚ, mając na względzie również pokrewieństwo gatunkowe (wspólny genotyp) śliwy domowej do ałyczy, a także zbliżone tempo przyrostu pni tych drzew na grubość.

Skargę na ww. decyzję wniosła do sądu administracyjnego Wspólnota, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 83f ust. 1 pkt 5 w zw. art. 5 pkt 21 u.o.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zakwalifikowaniu terenu, na którym rosły wycięte drzewa, jako terenu zieleni, pełniącego funkcje publiczne, skutkujące błędnym przyjęciem, że usunięcie z tego obszaru drzew owocowych w świetle przepisów u.o.p. wymaga uzyskania stosownego zezwolenia oraz bezpodstawnym nałożeniem na skarżącą Wspólnotę administracyjnej kary pieniężnej;

b) § 1 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 1 rozporządzenia MŚ, przez zastosowanie przez organy, przy naliczaniu administracyjnej kary pieniężnej, stawki 70 zł/cm - właściwej dla drzew o obwodzie pnia powyżej 101 cm z grupy 3 tabeli, pomimo tego, że gatunek śliwa domowa, nie został wymieniony w grupie 3, jako właściwy do zastosowania ww. stawki; skarżąca wskazała, że wycięte drzewa mogą najwyżej mieścić się w grupie 5 pt.: "rodzaje i gatunki drzew inne niż wymienione w grupach 1-4", co skutkuje obowiązkiem zastosowania innej, obniżonej stawki;

c) art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przejawiające się w naruszeniu konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady legalizmu oraz zasady równości obywatela wobec prawa, przez zastosowanie przez organy przy wyliczeniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, za wycięcie drzew z gatunku śliwa domowa, dowolnej stawki opłaty, znacznie wyższej niż stawki w analogicznych orzeczeniach innych organów.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wątpliwości co do treści normy prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte orzeczenie, co skutkowało tym, że organ nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a.;

b) art. 7a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie wątpliwości, w zakresie wysokości stawki opłaty za wycięcie drzew z gatunku śliwa domowa, na korzyść skarżącej Wspólnoty mimo wątpliwości co do treści normy prawnej;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, bez względu na ww. naruszenia.

Skarżąca Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie o uchylenie w części zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przez obniżenie nałożonej kary administracyjnej i wyliczenie jej wysokości przy zastosowaniu stawek z grupy 5 tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia MŚ. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów (załączonych do skargi):

a) umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2010 r. - w celu wykazania, że teren, na którym rosły usunięte drzewa, nie jest terenem ogólnodostępnym i nie pełni funkcji publicznych, a skarżąca jest jego posiadaczem zależnym na mocy zawartej umowy dzierżawy;

b) wydruku załącznika nr 1 do decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] oraz wydruku decyzji Starosty T. z dnia [...] lipca 2018 r., nr: [...], w celu wykazania, że naliczona kara administracyjna jest rażąco zawyżona a organ zastosował błędną stawkę opłaty, bowiem w analogicznych sprawach, ww. organy zastosowały dla drzewa śliwa domowa niższą, względniejszą stawkę z grupy 5 tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia MŚ.

Pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik Wspólnoty wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego dokumentu, tj. pisma Prezydenta z dnia [...] grudnia 2021 r., w celu wykazania, że prawidłowe stawki opłaty za wycięcie drzewa z gatunku śliwa domowa, powinny być naliczane według stawki z rubryki 5 tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia MŚ i wynosić 25zł/cm bądź 30zł/cm obwodu pnia drzewa – są to stawki powszechnie stosowane przez Prezydenta dla drzewa śliwa domowa, co czyni nałożoną na Wspólnotę karę rażąco zawyżoną, zaś rozbieżności w stosowanych stawkach w obrębie tego samego miasta niedopuszczalnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów, których nie podzielił oraz uznał za rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym.

W replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik Wspólnoty podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze oraz wniosek dowodowy sformułowany w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja SKO z dnia [...] października 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora PKPK z dnia [...] lipca 2021 r., wymierzającą Wspólnocie administracyjną karę pieniężną w wysokości 30.870 zł, za usunięcie z terenu działki nr [...] w B., bez wymaganego zezwolenia, dwóch drzew z gatunku śliwa domowa, posiadających następujące obwody pni na wysokości 130 cm: 52 cm, 61 cm i 50 cm (drzewo nr 1) oraz: 108 cm, 78 cm, 48 cm i 92 cm (drzewo nr 2). Organy ustaliły, że podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie ww. drzew jest Wspólnota będąca posiadaczem przedmiotowej nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.), która w lipcu 2020 r. zleciła wykonanie wycinki obu drzew podmiotowi zewnętrznemu (okoliczność niesporna). Po ustaleniu braku podstaw do stwierdzenia wyjątku od obowiązku uzyskania zezwolenia na ich usunięcie, o którym mowa w art. 83f ust. 1 pkt 5 u.o.p., a także braku podstaw do stwierdzenia okoliczności wyłączającej karalność za przedmiotowy delikt administracyjny, o której mowa w art. 89 ust. 6 u.o.p., wymierzono Wspólnocie karę za usunięcie przedmiotowych drzew bez zezwolenia, której wysokość (30.870 zł) ustalono na zasadzie art. 89 ust. 1 u.o.p. – jako dwukrotną opłatę za usunięcie drzew, o której mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p. Wysokość stawki tej opłaty (70 zł/cm obwodu pni wyciętych drzew) ustalono w oparciu o poz. 3 tabeli, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia MŚ, mając na względzie pokrewieństwo gatunkowe śliw domowych z ałyczą. Ze względu na zły stan zdrowotny drzewa nr 2, które nie rokowało szansy na przeżycie, karę obniżono o 50%, na zasadzie art. 89 ust. 6 u.o.p.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o ochronie przyrody (u.o.p.), w szczególności art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowiący, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Kara ta nakładana jest na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. (tj. urządzeń przesyłowych), albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości, o czym stanowi art. 88 ust. 2 u.o.p. W związku z faktem, że posiadaczem nieruchomości, na której rosły usunięte drzewa jest Wspólnota, zaś sprawca wycinki (podmiot zewnętrzny) działał za jej zgodą i na jej zlecenie (okoliczności niesporne), nie budzi wątpliwości sądu, że odpowiedzialność administracyjna za przedmiotowy delikt ciąży na Wspólnocie. Sama Wspólnota faktu tego nie kwestionuje. Dodać przy tym wypada jedynie, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego, nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia, aniżeli bezprawność działania. Oznacza to, że odpowiedzialność za przedmiotowy delikt administracyjny nie jest oparta na zasadzie winy, lecz jest odpowiedzialnością obiektywną. Jak wskazuje się w orzecznictwie: usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, a odpowiedzialność za niego ponosi osoba, która tego deliktu dopuściła się. Nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość, czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia, a także pobudki, czy motywy usunięcia drzewa (por. wyrok NSA z 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 440/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA).

Nieistotne jest przy tym, czy posiadacz nieruchomości (lub jej właściciel) dokonał wycięcia drzew osobiście, czy też zlecił wykonanie tych czynności innemu podmiotowi, za którego działania i zaniechania odpowiada jak za działania własne (por. wyrok WSA w Lublinie z 13 maja 2020 r., II SA/Lu 202/20, CBOSA). W konsekwencji więc nie ma w niniejszej sprawie znaczenia stopień zawinienia sprawcy deliktu, w tym podnoszona przez Wspólnotę okoliczność, że jej administrację oraz bieżące gospodarowanie nieruchomością wspólną, prowadzi zarząd Wspólnoty we własnym zakresie, a więc osoby nie trudniące się profesjonalnie zarządem i administracją nieruchomościami. Podkreślić trzeba, że obiektywnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej za przedmiotowy delikt nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") w powołanym w skardze wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. 2014 r. poz. 926), stwierdzającym, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sprzeczności tej TK dopatrzył się bowiem nie w samym charakterze odpowiedzialności administracyjnej, ale w automatyzmie, jaki cechował sposób wyliczania opłaty za usunięcie drzew bez zezwolenia. TK podkreślił, że nie kwestionuje całego mechanizmu ochrony przyrody (zadrzewień), na który składają się: obowiązek uzyskania (co do zasady) uprzedniego zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, połączony - w określonych ustawą sytuacjach - z uiszczeniem opłaty (w racjonalnej wysokości) oraz kara za niepodporządkowanie się temu obowiązkowi. TK nie podważył również przyjętej koncepcji kary administracyjnej, jako sankcji za samo bezprawne zachowanie naruszające obowiązek administracyjnoprawny, pod warunkiem jednak stworzenia prawnych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku (por. m.in. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., II OSK 907/17, CBOSA).

Wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, jest zatem działanie bezprawne, tj. sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew. Wystarczające jest zatem wystąpienie jedynie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między określonym działaniem podmiotu odpowiedzialnego, a usunięciem drzew bez zezwolenia (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r., II SA/Gd 234/21, Lex nr 3204546). Skarżąca Wspólnota nie kwestionuje istnienia przedmiotowego związku przyczynowo-skutkowego między jej działaniem z lipca 2020 r., a usunięciem drzew, wskazując wprost, że drzewa usunięto na jej zlecenie (vide: pisemne wyjaśnienia zarządu Wspólnoty z dnia [...] września 2020 r.; k. 17 akt adm., czy faktura VAT z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; k. 23 akt adm.). Zarzuty skargi sprowadzają się natomiast z jednej strony do zanegowania faktu, że usunięcie przedmiotowych drzew wymagało uprzedniego uzyskania zezwolenia, z drugiej zaś do zakwestionowania jednostkowej stawki opłaty, przyjętej przez organy na potrzeby wyliczenia kary pieniężnej. W istocie jednak oba ww. zarzuty, zmierzają do podważenia prawidłowości sposobu ustalenia wysokości kary nałożonej na Wspólnotę. Jak stanowi bowiem art. 86 ust. 1 pkt 1 u.o.p. nie nalicza się opłat za usuniecie drzew, na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie - co oznacza, że stosownie do art. 89 ust. 1 u.o.p., administracyjną karę pieniężną ustala się wówczas w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby nie było zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłat - tzn. w wysokości odpowiadającej jednokrotności opłaty, a nie jej dwukrotności – co nastąpiło w kontrolowanej sprawie.

Jakkolwiek nie wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty okazały się zasadne, to jednak nie budzi wątpliwości sądu, że wysokość administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie przedmiotowych drzew bez zezwolenia, została ustalona w sposób nieprawidłowy, co skutkowało uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji, ze względu na naruszenie przez organy prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, której istotą jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Naruszenie przepisów o charakterze materialnoprawnym skutkowało natomiast uchybieniami w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, istotnego z punktu widzenia dyspozycji tych przepisów, które zostały albo w zupełności pominięte, albo zastosowane w sposób wadliwy.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy ze skarżącą, że nieprawidłowe było zastosowanie przez organy stawki 70 zł/cm obwodu pni usuniętych drzew (mierzonych na wysokości 130 cm), określonej w grupie 3 tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia MŚ. W grupie tej wymienne zostały takie gatunki i rodzaje drzew jak: ałycza, ambrowiec balsamiczny, buk pospolity, choina kanadyjska, cypryśnik błotny, dąb - z wyjątkiem dębu czerwonego, grab pospolity, grusza, jabłoń, jarząb pospolity, klon polny, kłęk amerykański, korkowiec amurski, leszczyna turecka, magnolia, miłorząb japoński, morwa, orzesznik, rokitnik zwyczajny, surmia, tulipanowiec amerykański i wiśnia wonna. W katalogu tym nie uwzględniono więc śliwy domowej, czyli gatunku do którego należały drzewa wycięte przez Wspólnotę. Co więcej, gatunku tego nie wyszczególniono w żadnej z pozostałych grup tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia MŚ, co oznacza, że zastosowanie w tym przypadku powinny znajdować stawki przewidziane dla rodzajów i gatunków drzew innych niż wymienione w grupach 1-4, czyli - w przypadku drzew, których obwody pni mierzone na wysokości 130 cm przekraczały 100 cm – winna to być stawka 30 zł/cm. Sąd podziela w tym względzie stanowisko pełnomocnika skarżącej, podkreślając przy tym, że swoboda organu administracji publicznej w zakresie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, może mieć miejsce jedynie w tych przypadkach, w których przepis szczególny nie przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się sprawcy karę w wysokości ściśle określonej ustawą. Tymczasem w taki właśnie sposób zostały sformułowane w u.o.p. dyrektywy wymierzania kary za usuniecie drzew bez zezwolenia. Skoro więc przepisy ww. ustawy oraz aktu wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 85 ust. 4b u.o.p. (tj. rozporządzenia MŚ), przewidują, że za usunięcie konkretnego rodzaju lub gatunku drzewa wymierza się karę, której sposób wyliczenia został ściśle tam określony, oznacza to, że ustawodawca nie pozostawił organom jakiejkolwiek swobody w tym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., III OSK 798/21, CBOSA).

Tymczasem ustalając jednostkową stawkę za wycięcie śliw domowych w wysokości 70 zł - właściwą dla rodzajów i gatunków drzew wymienionych w grupie 3 przedmiotowej tabeli, organ odwoławczy powołał się na pokrewieństwo gatunkowe śliwy domowej do ałyczy oraz zbliżone tempo przyrostu pni tych drzew na grubość, zaś organ I instancji nie zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji w tym względzie żadnych wyjaśnień (co stanowiło uchybienie dyspozycji art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). W ocenie sądu było to działanie nieuprawnione, wykraczające poza przyznane organom uprawnienia ustawowe oraz ich kompetencje (w zakresie dokonania kwalifikacji gatunkowej drzew), a tym samym naruszające zasadę legalizmu określoną w art. 6 k.p.a. Mimo tego, że obecnie obowiązujące rozporządzenie bezpośrednio określa wysokość stawek opat, także w odniesieniu do rodzajów i gatunków drzew niewymienionych w nim bezpośrednio (grupa 5 tabeli), organy zastosowały stawkę nie przewidzianą dla usuniętego gatunku drzew, działając na niekorzyść skarżącej Wspólnoty. Wywiedzione w tym względzie zarzuty skargi okazały się więc zasadne, zaś stwierdzone przez sąd naruszenie przez organy art. 89 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 1 w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MS, mające wpływ na wynik sprawy, stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."). Wyjaśnić przy tym jednak należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., polegający na nierozstrzygnięciu wątpliwości w zakresie wysokości stawki opłaty za wycięcie przedmiotowych drzew na korzyść skarżącej, bowiem w związku z określeniem w grupie 5 tabeli załącznika nr 1 do rozporządzenia MŚ, wysokości stawek w odniesieniu do rodzajów i gatunków drzew niewymienionych bezpośrednio w rozporządzeniu, przedmiotowe wątpliwości prawne w sprawie nie zaistniały.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie pierwszy z podniesionych przez skarżącą zarzutów, bowiem w ocenie sądu, organy dokonały prawidłowej kwalifikacji terenu, na którym rosły wycięte śliwy, jako terenu zieleni, w rozumieniu art. 5 pkt 21 u.o.p. Wedle zawartej dam definicji, przez tereny zieleni, na gruncie u.o.p., rozumie się tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Okolicznością pozwalającą za uznanie danego terenu za teren zieleni w świetle ww. przepisu, jest m.in. pełnienie przez ten teren funkcji publicznej, a co za tym idzie - jego publiczna dostępność, którą to cechą charakteryzuje się obszar działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, i jak to zasadnie ustaliły organu obu instancji – trawnik porastający ww. działkę, na którym rosły usunięte śliwy, jest terenem ogólnodostępnym, położonym na obszarze centrum śródmiejskiego, którego funkcjami podstawowymi są m.in.: zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa wysokiej intensywności oraz zabudowa wielofunkcyjna (usługowo-mieszkaniowa); zaś funkcjami uzupełniającymi są m.in.: tereny zieleni urządzonej, tereny przestrzeni publicznych, komunikacja i infrastruktura techniczna (vide: zaświadczenie Prezydenta z dnia [...] lutego 2021 r.; k. 107 akt adm.). W zaświadczeniu tym wskazano ponadto, że kierunkami kształtowania zabudowy i zagospodarowania na terenie centrum śródmiejskiego są m.in.: kształtowanie zabudowy usługowej służącej realizacji celów publicznych, a także ochrona i kształtowanie miejskich przestrzeni publicznych powiązanych z programem usługowym.

Niezależnie od faktu, że wyżej opisane przeznaczenie planistyczne terenu działki nr [...] oraz kierunki kształtowania jej zagospodarowania, wynikają z aktu nie będącego aktem prawa miejscowego (Studium), to zauważyć należy, że przedłożona przez stronę skarżącą umowa dzierżawy przedmiotowej działki, zawarta w dniu [...] listopada 2010 r. między Gminą B., a Wspólnotą, pozostaje w pełnej korelacji z wyżej opisanym przeznaczeniem planistycznym. Według § 7 ust. 2 umowy dzierżawy, dzierżawcę (tj. Wspólnotę) obowiązuje zakaz ogradzania terenu będącego przedmiotem dzierżawy, z którym to zapisem powiązany jest bezpośrednio § 8 ust. 1 pkt 3 umowy, na mocy którego wydzierżawiający (tj. Gmina B.) zastrzegł prawo swobodnego nieodpłatnego wejścia na teren będący przedmiotem dzierżawy, w celu m.in. przejścia i przejazdu osób nie będących członkami Wspólnoty oraz dopuścił możliwość zamontowania w przejazdach bramowych wrót, które zamykane byłyby wyłącznie po godzinach funkcjonowania lokali usługowych. Z powyższego wynika więc, że teren działki nr [...] jest obszarem dostępnym publicznie, powiązanym funkcjonalnie nie tylko z lokalami mieszkalnymi, ale również z lokalami usługowymi (służącymi realizacji celów publicznych), nad którym Gmina B. sprawuje nadzór oraz uprawniona jest do podejmowania stosownych działań, mających na celu utrzymanie na nim porządku i czystości oraz zapobieganie nieprawnemu zajęciu nieruchomości na cele inne niż określone w umowie (§ 7 ust. 4 umowy dzierżawy). Podkreślić przy tym należy, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, z umowy dzierżawy nie wynika, aby trawnik porastający przedmiotową działkę oraz rosnąca na nim roślinność, miały w pierwszej kolejności oddziaływać na samych mieszkańców nieruchomości Wspólnoty oraz aby wspólnota uiszczała czynsz dzierżawny za wyłączne prawo używania tego terenu, w celu zaspokojenia potrzeb prywatnych właścicieli lokali. Wprost przeciwnie – w umowie tej zastrzeżono, że teren działki nr [...] nie może być terenem zamkniętym, dostępnym wyłącznie dla mieszkańców budynku Wspólnoty, lecz musi pozostać terenem dostępnym nieokreślonej liczbie mieszkańców. W przypadku zaś naruszenia tych postanowień, wydzierżawiającemu przysługuje nie tylko uprawnienie do podjęcia działań zapobiegających tym naruszeniom, ale także uprawnienie do natychmiastowego rozwiązania umowy, skutkującego obowiązkiem zapłaty przez Wspólnotę kary umownej (§ 3 ust. 3 umowy dzierżawy).

Skoro więc teren działki [...] jest terenem pokrytym roślinnością, a przy tym urządzonym wraz z infrastrukturą techniczną (vide: § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy dzierżawy) i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pełniącym funkcje publiczne (vide: zaświadczenie Prezydenta z dnia [...] lutego 2021 r.), to jest w ocenie sądu terenem zieleni, w rozumieniu art. 5 pkt 21 u.o.p. W konsekwencji więc, organy słusznie odmówiły zastosowania w kontrolowanej sprawie wyjątku od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew owocowych, o którym mowa w art. 83f ust. 1 pkt 5 u.o.p., dopełniając tym samym wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2020 r.

Abstrahując od podniesionych przez skarżącą zarzutów, za uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przemawiał ponadto stwierdzony przez sąd z urzędu, brak dostrzeżenia przez organy obu instancji, że zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p., nie nalicza się opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Mimo tego, że organy ustaliły na podstawie protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 220 r., że jedno z usuniętych drzew (drzewo nr 2) było w złym stanie zdrowotnym oraz nie rokowało szansy na przeżycie, obniżając z tego względu wysokość kary administracyjnej o 50%, na podstawie art. 89 ust. 6 u.o.p., organy odstąpiły od ustalenia, czy przyczyny tego stanu były niezależne od posiadacza nieruchomości. Jakkolwiek z treści protokołu oględzin datowanego na [...] kwietnia 2020 r. oraz z pozostałego materiału dowodowego nie wynika, aby Wspólnota przyczyniła się w jakikolwiek sposób do złego stanu przedmiotowego drzewa, to jednak ze względu na wagę przedmiotowych ustaleń dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, organy winny w tym względzie poczynić wyczerpujące ustalenia, uzupełniając w miarę potrzeby materiał dowodowy. Pozytywny wynik ustaleń w tym zakresie umożliwiłby zaś wymierzenie kary względniejszej dla skarżącej, bowiem w wysokości odpowiadającej jednokrotności opłaty, zamiast przyjętej (niejako automatycznie) jej dwukrotności. Jak stanowi bowiem art. 89 ust. 1 u.o.p., w przypadku, w którym usunięcie drzewa jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym, organy uzupełnią więc ustalenia faktyczne o kwestie pozwalające na stwierdzenie, czy względem jednego z wyciętych drzew, powinna była być naliczana opłata za jego usunięcie, stosownie do art. 86 ust. 1 pkt 10 u.o.p., a następnie dokonają ponownego wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej, uwzględniając zawarte w art. 89 ust. 1 u.o.p. zróżnicowanie jej wysokości, uzależnione od ewentualnego stwierdzenia, że usunięcie drzewa było zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty za jego usunięcie, a także stosując właściwą stawkę jednostkową dla rodzajów i gatunków drzew innych, niż wymienione w grupach 1-4 tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia MŚ, chyba, że na skutek zasięgnięcia opinii biegłego organy ustaliłyby, że usunięte drzewa były ałyczami.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od SKO na rzecz skarżącej Wspólnoty, w łącznej wysokości 4.544 zł, orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 927 zł stanowiąca uiszczony przez skarżącą wpis sądowy (k. 29), kwota 3.600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 8).