Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1065/15 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1065/15 oddalił skargę M. W. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] znak: [...] z dnia [...] września 2015 r. o braku podstaw do stwierdzenia u J. W. choroby zawodowej – nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi pod postacią nowotworu nosa i zatok przynosowych, wymienionej w poz. 17 pkt 8 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że stwierdzona u J. W. choroba została wymieniona w poz. 17 pkt 8 wykazu chorób zawodowych tj. nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi pod postacią nowotworu nosa i zatok przynosowych. Nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową jeżeli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi. Zdaniem Sądu I instancji przy chorobach nowotworowych typu złośliwego musi być spełnione dodatkowe kryterium jakim jest udowodnienie narażenia na czynniki występujące w środowisku pracy, a które to czynniki są uznane za rakotwórcze dla ludzi. To uznanie nie jest dowolne. Ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd nie mają kompetencji do samodzielnego kwalifikowania określonych czynników jako rakotwórczych dla ludzi. Istnieje określona procedura dotycząca oceny, czy dany czynnik chemiczny ma udowodnione działanie rakotwórcze dla ludzi oraz procedura zakwalifikowania danej substancji jako czynnika o udowodnionym działaniu rakotwórczym dla ludzi. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy stanowi w § 2 pkt.1 lit.b, że substancje chemiczne zaklasyfikowane jako rakotwórcze stanowią substancje kategorii 1 lub 2 zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art.19 ust.5 ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U.2011.322). Z kolei wskazany art.19 ust.5 pkt.1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, ministrem właściwym do spraw środowiska, ministrem właściwym do spraw pracy oraz ministrem właściwym do spraw rolnictwa określa w drodze rozporządzenia kryteria i sposób klasyfikacji substancji i mieszanin na podstawie właściwości fizykochemicznych, toksyczności, analizy skutków specyficznych dla zdrowia człowieka oraz analizy skutków oddziaływania na środowisko. Zgodnie z § 24 ust.1 rozporządzenia w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji substancji chemicznych i ich mieszanin (Dz.U.2012.1018), substancje rakotwórcze dzieli się na trzy kategorie : 1) kategoria 1 – to substancje o udowodnionym działaniu rakotwórczym na człowieka; są to substancje, dla których istnieją wystarczające dowody wskazujące na związek przyczynowy pomiędzy narażeniem człowieka na te substancję, a powstaniem raka, 2) kategoria 2 – to substancje, które rozpatruje się jako rakotwórcze dla człowieka; są to substancje, dla których istnieją wystarczające dowody pozwalające na przyjęcie założenia, że narażenie człowieka na te substancje może w rezultacie prowadzić do powstania raka. Na przyjęcie takie założenia pozwalają dane uzyskane na podstawie: a) odpowiednich, długoterminowych doświadczeń na zwierzętach, b) innych istotnych informacji wskazujących, że narażenie człowieka na te substancje może w rezultacie prowadzić do powstania raka, 3) kategoria 3 – to substancje o możliwym działaniu rakotwórczym na człowieka; są to substancje, co do których dostępne informacje nie pozwalają na przeprowadzenie zadowalającej oceny. Istnieją dla nich dowody pochodzące z odpowiednich badań na zwierzętach, nie wystarczają one jednak do umieszczenia tej substancji w kategorii 2. Przy ocenie narażenia zawodowego na czynniki rakotwórcze uwzględnia się substancje i preparaty chemiczne zakwalifikowane do kategorii 1 na podstawie przepisów o substancjach i preparatach chemicznych, czynniki i procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym wymienione w przepisach wydanych na podstawie art. 222 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy oraz pierwotną lokalizacje nowotworu i okres latencji. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz.U. poz. 890) z załącznikiem, którym jest wykaz substancji, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Zdaniem Sądu I instancji, jak wynika z karty narażenia zawodowego J. W. w trakcie pracy zawodowej był narażony na wymienione w ww. rozporządzeniu czynniki tj. był narażony na pył azbestu oraz pył drewna twardego.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie zbadania i nie rozstrzygnięcia ekspozycji J. W. na pył drzewa miękkiego wskazał, że czynnik ten nie jest wymieniony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy jako czynnik rakotwórczy, a tylko wskazanie go w tych przepisach pozwalało na uznanie go za czynnik rakotwórczy. Natomiast podstawą odmowy stwierdzenia u J. W. choroby zawodowej było uznanie, iż nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy między chorobą o wykonywaną pracą tzn. że bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem nie można ustalić, iż choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Z uwagi, iż J. W. w trakcie pracy narażony był na dwa czynniki rakotwórcze (pył azbestu oraz pył drzewa twardego) Sąd I instancji w kwestii pyłu drewna twardego wskazał, że J. W. prace związane z obróbką drewna twardego wykonywał sporadycznie tj. jeden raz na 6 miesięcy (a zatem dwa razy w roku) przez okres około 3 dni, kiedy odbywały się cykliczne remonty. Zgodnie z oświadczeniem przedstawicieli zakładu pracy nie można wykluczyć pojedynczych, doraźnych napraw bieżących związanych z naprawą stołów z Wydziału Azbestowo-Cementowego. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku tak krótkiej ekspozycji brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia wysokiego prawdopodobieństwa, iż stwierdzona u J. W. choroba jest wynikiem narażenia zawodowego na pył drewna twardego. Odnosząc się do kwestii braku związku między stwierdzoną chorobą, a narażeniem na pył azbestu Sąd I instancji wskazał, że w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wyraźnie wskazano, że "uwzględniając jednak złożoną etiologię i częstość zachorowań na nowotwory złośliwe w Polsce do uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową, oprócz potwierdzenia narażenia na czynnik uznany za rakotwórczy dla ludzi w środowisku pracy, konieczne jest potwierdzenie, w co najmniej kilku badaniach epidemiologicznych, zwiększonego, w porównaniu z populacją ogólną, ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy o takiej lokalizacji jak rozpoznany u pracownika. Analiza danych literaturowych, w tym licznych badań dotyczących ryzyka indukcji nowotworów u osób z zawodową ekspozycją na pył azbestu wykazała zwiększone ryzyko zachorowania na raka płuc, międzybłoniaka opłucnej czy otrzewnej, nie potwierdzono natomiast zwiększonego ryzyka zachowania na nowotwór nosa i zatok przynosowych u osób narażonych zawodowo na pył azbestu". Jak wynika z orzeczeń lekarskich Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w badaniach radiologicznych płuc nie stwierdzono u J. W. zmian upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej. Sąd I instancji wskazał, że Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi zgodnie stwierdziły, iż lokalizacja rozpoznanego u J. W. nowotworu nie jest charakterystyczna dla nowotworów wywołanych pyłem zawierającym azbest. Szczegółowy tryb postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej został uregulowany w przywołanym rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Wedle § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny po otrzymaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej wszczyna postępowanie, a szczególnie kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej. Z kolei § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskazuje, że właściwy lekarz wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników wykonanych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zdaniem Sądu I instancji, jak wynika z § 8 ust. 1 i 2 opisanego rozporządzenia, decyzję w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się w oparciu o materiał dowodowy, a zwłaszcza w oparciu o dane zawarte w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika bądź też byłego pracownika. Jeżeli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzna, że w sprawie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, to może on wystąpić o uzupełnienie wydanych już orzeczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Zarówno organy inspekcji sanitarnej, jak i sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Odpowiadające wskazanym wymogom formalnym opinie biegłych lekarzy z zakresu medycyny pracy są dla organu wiążące i inspektor sanitarny nie ma prawa ich zmieniać ani odmiennie interpretować. Orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Brak jest podstaw do uznania związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy chorobą J. W. a warunkami pracy, w których pracował. Jednostki orzecznicze, które wydawały opinie w niniejszej sprawie powoływały się na aktualny stan wiedzy medycznej i aktualne wyniki badań w zakresie chorób nowotworowych. Zdaniem Sądu I instancji, orzeczenia te odpowiadają warunkom opinii w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, są zgodne z prawem, gdyż spełniają warunki formalne, zostały należycie uzasadnione, są przekonywujące i przejrzyste. Sąd I instancji wskazał, że decyzje oparte na orzeczeniach wydanych przez uprawnione jednostki medyczne w formie i zakresie wyżej ocenionym, uznał za zgodne z prawem pod względem formalnym. Zdaniem Sądu I instancji orzeczenia te są jasne i nie budzą żadnych wątpliwości, odpowiadające wymogom formalnym opinie biegłych lekarzy z zakresu medycyny pracy są dla organu wiążące i inspektor sanitarny czy też Sąd nie ma prawa ich zmieniać ani odmiennie interpretować.

Sąd I instancji wskazał na niezasadny zarzut naruszenia art. 75 § 1 Kpa przez niezasadne niedopuszczenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z opinii lekarskich jednostek biorących udział w postępowaniu diagnostyczno - orzeczniczym na okoliczność treści opinii lekarskiej z dnia [...] czerwca 2015 r. wydanej w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Gnieźnie o sygn. akt: I C 724/14. Zdaniem Sądu I instancji powyższa opinia z dnia 3 czerwca 2015 r. jest zgodna z opinią wyrażoną w orzeczeniu lekarskim Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w przedmiocie ustalenia przyczyn powstania choroby nowotworowej u J. W. Brak jest opracowań naukowych dowodzących bezpośredniej korelacji pyłu drewna twardego oraz pyłu azbestu z procesem powstania raka szczęki. Ponadto w opinii tej wskazano, że "w przypadku raka szczęki o ile uda się wykazać ekspozycję zawodową na pył drzewny i azbest możemy jedynie uznać że czynniki te mogły być częściowo odpowiedzialne za chorobę (...)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

M. W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w postaci:

1. art. 2351 Kodeksu pracy w związku z § 5 ust. 1, § 6 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367) przez błędną wykładnię albowiem WSA w Poznaniu błędnie przyjął, iż niniejszy przypadek nie wypełnia zakresu desygnatów powyższych przepisów, a tym samym powielenie błędnego stwierdzenia, iż nowotwór rozpoznany u zmarłego J. W. nie był spowodowany długoletnią ekspozycją na działanie czynników zwiększających ryzyko (pyły drzewne, azbestowe, formaldehyd) zachorowania w miejscu pracy,

2. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie przez sąd funkcji kontroli zgodności z prawem decyzji inspektora sanitarnego w Poznaniu w zakresie nieprzeprowadzenia przez organ dowodów z opinii biegłego i z dokumentów-publikacji naukowych wskazujących na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy warunkami pracy u poprzednika prawnego C. P. [...] w [...] a chorobą i śmiercią J. W.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania właściwemu Sądowi.

W odpowiedzi na skargę C. P. [...]. w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy w związku z § 5 ust. 1, § 6 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367), nie jest zasadny. Według art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Artykuł 2351 Kodeksu pracy wprowadza dla stwierdzenia choroby zawodowej dwie przesłanki: – po pierwsze, chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych; - po drugie, na podstawie wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W drugiej przesłance ograniczono swobodę jej ustalenia, stanowiąc o bezsporności lub wysokim prawdopodobieństwie. Bezspornie, a zatem jeżeli okoliczności faktyczne wystąpienia działania czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy nie budzą jakichkolwiek wątpliwości w świetle dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Natomiast łagodząc wymóg bezsporności dopuszczono wysokie prawdopodobieństwo spowodowania choroby zawodowej działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Prawdopodobieństwo zgodnie ze słownikiem języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005) to "bycie prawdopodobnym; możliwość, szansa, wydarzenie się czegoś". Artykuł 2351 Kodeksu pracy zawęża dopuszczalność ustalenia przy wystąpieniu prawdopodobieństwa do wystąpienia " z wysokim prawdopodobieństwem". Nie można podzielić stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że samo wystąpienie w środowisku pracy czynników należących do etiologii choroby, to oczywistym jest, że chorobę należy uznać za zawodową. Taka wykładnia nie znajduje podstaw w regulacji art. 2351 Kodeksu pracy, który ogranicza taką swobodę przez ograniczenie ustaleniem wysokiego prawdopodobieństwa, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.

Postawiony zarzut naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy w związku z § 5 ust. 1, § 6 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych jest niezasadny, również z tego względu, że nie uwzględnia przyjętych w tym rozporządzeniu zasad ustalenia stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł te zasady, a w skardze kasacyjnej nie zarzucono ich naruszenia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 1 reguluje zakres obowiązywania ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 3 § 1 stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś § 2 tego artykułu reguluje rodzaje skarg do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani w zakresie granic rozpoznania, jak i wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji na podstawie kryterium zgodności z prawem. Podważenie ustaleń stanu faktycznego wymagało wyprowadzenia zarzutów, które dałyby podstawę do ich zakwestionowania. W zaskarżonym wyroku Sąd ustosunkował się do opinii lekarskiej z 3 września 2015 r. wydanej w sprawie zawiłej przed Sądem Rejonowym w Gnieźnie o sygn. akt I C 724/14. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń w zaskarżonym wyroku błędnej oceny tej opinii.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawidliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.