Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 49/08 w sprawie ze skargi Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 listopada 2007 r., nr NP-N-0911/566/R/07 w przedmiocie przystąpienia do związku komunalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Piekary Śląskie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rada Miejska w Piekarach Śląskich w dniu 27 września 2007 r. podjęła uchwałę nr XIV/145/07 w sprawie przystąpienia do związku komunalnego pod nazwą "Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego" z siedzibą w Katowicach, celem wspólnego wykonywania zadań w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. W podstawie prawnej tej uchwały powołany został art. 64 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wykonanie jej powierzone zostało Prezydentowi Miasta. Doręczenie tej uchwały organowi nadzoru nastąpiło w dniu 4 października 2007 r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 listopada 2007 r., wydanym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nadanym w tym samym dniu przesyłką pocztową do Urzędu Miasta Piekary Śląskie, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały, jako sprzecznej z art. 64 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru ustalił, że Gmina Piekary Śląskie wstąpiła do Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach i przekazała temu Związkowi zadania w przedmiocie zaspokojenia potrzeb jej mieszkańców w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Następnie zamierzając wystąpić z tego Związku, podjęła w dniu 21 czerwca 2007 r. stosowną uchwałę nr X/113/07. Jednakże w tej sprawie nie poczyniono dalszych kroków prowadzących do skutecznych zmian w Statucie tego Związku w postaci podjęcia uchwał przez wszystkie rady gmin tworzące ten Związek, jak również zgłoszenia, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, do organu prowadzącego rejestr związków międzygminnych, zmiany Statutu tego Związku w trybie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307), celem zakończenia procedury dokonania zmian Statutu i jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym. Zdaniem Wojewody brak wskazanych czynności skutkuje tym, że nadal obowiązuje Statut Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach, którego członkiem jest Gmina Piekary Śląskie. Zatem Gmina ta nie może przystąpić do Komunikacyjnego Związku Komunalnego Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego z siedzibą w Katowicach, realizującego te same zadania z zakresu lokalnego transportu zbiorowego, które już wcześniej zostały przekazane przez tę samą Gminę do Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Piekary Śląskie wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako rażąco naruszającego gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy określoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca uznała za nieprawidłowy zarzut bezczynności skierowany wobec niej w zakresie wystąpienia z Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach. Zaznaczyła, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, jaka powinna być procedura występowania ze związku komunalnego, jak również z jakim momentem ma się rozpocząć procedura przystępowania do innego związku komunalnego. Zdaniem skarżącej powołane procedury mogą, a nawet powinny toczyć się równolegle, bo tylko wówczas nie będzie przerwy pomiędzy wystąpieniem ze starego a przystąpieniem do nowego związku komunalnego. Zauważyła również, że oczekiwanie na publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego trwa, co najmniej kilka miesięcy i w toku tego procesu Wojewoda Śląski jeszcze dwa razy będzie miał możliwość kontroli kwestionowanej obecnie uchwały, tj. przy przesyłaniu zgłoszenia zmiany Statutu Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i zarządzając ogłoszenie zmienionego Statutu (§ 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków).

Na rozprawie strona skarżąca zarzuciła wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu. Rozstrzygnięcie zostało wydane i nadane w placówce pocztowej 5 listopada 2007 r., podczas gdy zakwestionowana uchwała została doręczona organowi nadzoru 4 października 2007 r.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie prezentując pogląd, że niepodjęcie przewidzianych prawem kroków zmierzających do dokonania skutecznych zmian Statutu Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach przed podjęciem kwestionowanej uchwały stanowi brak faktycznego wystąpienia skarżącej z tego Związku. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnej ingerencji w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność skarżącej zaznaczył, że ta samodzielność nie wyklucza podporządkowania skarżącej prawu, co wynika z treści art. 7 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast zarzut dotyczący możliwości kolejnych kontroli zakwestionowanej uchwały w późniejszym czasie organ nadzoru uznał za błędny, bowiem nie istnieją żadne inne procedury kontroli uchwał. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia ustawowego terminu wywodził, że sobotę powinno traktować się jako dzień ustawowo wolny od pracy, a tym samym zachowany został termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 marca 2008 r. sygn. akr IV SA/Gl 49/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 5 listopada 2007 r. nr NP-N-0911/566/R/07 w przedmiocie przystąpienia do związku komunalnego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w pierwszej kolejności wymaga rozważenia terminowość wydania w dniu 5 listopada 2007 r. (poniedziałek) zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Niesporne jest, że zakwestionowana nim uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 4 października 2007 r. Zatem stosownie do treści 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), 30-dniowy termin w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął z dniem 3 listopada 2007 r. (sobota). W stosunkach administracyjnoprawnych termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin zawity (nieprzywracalny) nie może być przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

W myśl art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio w sprawach orzekania przez organ nadzoru o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części, w trybie określonym w art. 90 tej samej ustawy. W Kodeksie tym został uregulowany sposób obliczania terminów i niedopuszczalne jest stosowanie innych sposobów aniżeli wskazane w jego przepisach, w szczególności w art. 57 § 4 K.p.a. Przepis ten precyzuje sposób obliczania terminów, gdy ostatni dzień przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, wówczas za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Jednocześnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają definicji "dni ustawowo wolnych od pracy". Zgodnie z art. 138 § 1 Kodeksu pracy dniami wolnymi od pracy są niedziele i święta określone odrębnymi przepisami. Są to wszystkie niedziele oraz następujące święta państwowe i katolickie określone w ustawie z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.), w tym 1 stycznia, drugi dzień Wielkanocy, 1 i 3 maja, Boże Ciało, 15 sierpnia, 1 i 11 listopada, 25 i 26 grudnia. W literaturze przedmiotu uznaje się, że soboty nie zostały zaliczone do kategorii dni wolnych od pracy (J. Iwulski, W. Sanetra, Kodeks pracy, wyd. I, s. 401-402).

Po analizie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego Sąd przyjął, że soboty w obowiązującym stanie prawnym nie można uznać za dzień ustawowo wolny od pracy. Nie ma podstaw do stosowania w drodze analogii przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisów Ordynacji podatkowej. Konieczność zrównania sobót z dniami ustawowo wolnymi od pracy w drodze wykładni art. 57 § 4 K.p.a., bez stosownej zmiany tego przepisu przez ustawodawcę, nie wynika też z Konstytucji RP.

Dalej Sąd wywodził, że kwestią bezsporną jest, że strona skarżąca jest członkiem Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach, do którego zadań należy wspólne zaspokajanie potrzeb mieszkańców gmin, członków związku w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Nie jest też kwestionowany fakt, iż uchwałą nr X/113/07 z 21 czerwca 2007 r. skarżącą wystąpiła z tego Związku.

Sąd rozważał, czy strona skarżąca przed dokonaniem zmian w Statucie Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach posiada uprawnienie do podjęcia uchwały o przystąpienia do związku komunalnego pod nazwą "Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego" z siedzibą w Katowicach, celem wspólnego wykonywania zadań w zakresie lokalnego transportu zbiorowego.

Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Przy czym wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem przekazanych mu (we właściwej formie) zadań, przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku, z dniem ogłoszenia statutu związku – art. 64 ust. 3 tej samej ustawy. Oznacza to, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Związek międzygminny posiada osobowość prawną oraz wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ustawy o samorządzie gminnym), a jego organem stanowiącym i kontrolnym jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ustawy o samorządzie gminnym).

Słusznie podnosi skarżąca, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, jaka powinna być procedura występowania ze związku komunalnego oraz z jakim momentem ma się rozpocząć procedura przystępowania do innego związku komunalnego.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej i uważa, że uchwała o przystąpieniu, jak i wystąpieniu ze związku jest jedynie oświadczeniem woli gminy, a wobec tego nie wywołuje bezpośrednich, zewnętrznych skutków prawnych i wynika z prawnej zasady dobrowolności uczestnictwa w związku międzygminnym. Zasada dobrowolności oznacza, że gmina ma prawo suwerennego decydowania zarówno o utworzeniu związku, przystąpieniu do niego, jak i wystąpieniu z niego. Sprawy te należą bowiem do współdziałania z innymi gminami w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie obowiązuje tylko takie ograniczenie, by nie były to działania sprzeczne z prawem. Tymczasem żaden przepis prawa nie zabrania przystępowania do wieku związków komunalnych. Dlatego nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem skarżącej takiej możliwości, co nie narusza zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, bowiem mieści się w granicach zadań zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, powierzonych gminom w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Dodatkowo odnosząc się wprost do treści § 44 Statutu Międzygminnego Związku Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach Sąd wskazał, że skarżąca nie wcześniej niż z dniem 31 grudnia 2007 r. mogła wystąpić z tego Związku, a uchwały organów gmin pozostających w tym Związku, jak również w ich konsekwencji zmiana jego Statutu mają tylko charakter deklaratoryjny.

Przepis art. 66 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia obowiązek gminy notyfikowania wojewodzie zamiaru przystąpienia do związku międzygminnego. Z jego brzmienia można wywieść, że informacja taka powinna być przekazana organowi nadzoru zanim dojdzie do podjęcia przez radę uchwały o przystąpieniu do związku, ale organ ten nie ma środków prawnych do tego, aby nie dopuścić do przystąpienia gminy do nowego związku.

W ocenie składu orzekającego w sprawie organ nadzoru błędnie utrudnia skarżącej jakąkolwiek działalność w zakresie przystąpienia do innego związku komunalnego. Podjęte przez organ nadzoru działania nie mogą abstrahować od faktycznych zdarzeń i zaszłości. Skoro zatem skarżąca wyzbyła się uprawnień i przez podjęcie zakwestionowanej uchwały zapoczątkowała proces przejścia z jednego związku komunalnego do drugiego, to nie można czynić jej zarzutu nieważności zakwestionowanej uchwały, bowiem zmiana statutu ma jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Tym bardziej gdy zważyć na społeczne znaczenie przedmiotu zakwestionowanej uchwały i długotrwały proces wynikający z brzmienia statutów obu związków (treść § 44 Statutu MZKP i KZK GOP).

Z tego względu na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda Śląski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 57 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 1960 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

2) art. 64 ust. 3 oraz art. 67 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 7 w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz. U. Nr 121, poz. 1307) oraz art. 2 Konstytucji RP.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Miasto Piekary Śląskie w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyznana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej, powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 171 ust. 1 "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Artykuł 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Artykuł 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy wyznacza granice czasowe realizacji kompetencji nadzorczej. Według art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym " Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 57 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, w dniu w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej.

Według art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wojewoda może zastosować zatem sankcję nieważności uchwały gdy ustali naruszenie przepisów prawa, które dają podstawę do wyprowadzenia sprzeczności z prawem. Zgodnie z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne". Z tego rozwiązania prawnego nie można wyprowadzić, że dla realizacji określonego przedmiotowego zadania gminy mogą tworzyć tylko jeden związek międzygminny. Artykuł 64 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi "Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku". To, że na związek przechodzą prawa i obowiązku nie oznacza, iż wygasają zadania gminy, co wykluczałoby przystąpienie do innego związku. Podjęcie uchwały z 27 września 2007 r. nr XIV/145/07 w sprawie przystąpienia do związku komunalnego pod nazwą "Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego", poprzedzone uchwałą z 21 czerwca 2007 r. nr X/113/07, otworzyło procedurę przystąpienia do innego związku. Zasadnie Sąd wywiódł, że uchwała ta nie narusza przepisów prawa uzasadniającego zastosowanie sankcji jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.