Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2018r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie A na bezczynność Stowarzyszenie B z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2018r. I. zobowiązuje Stowarzyszenie B do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku z dnia 15 lutego 2018r. w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność Stowarzyszenie B nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Stowarzyszenie B na rzecz Stowarzyszenie A kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt II SAB/Kr [...]

Uzasadnienie

W piśmie z 15 lutego 2018 r. Stowarzyszenie A zwrócił się do Stowarzyszenie B z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych:

1) dotyczących dotacji przekazanych Stowarzyszeniu "[...]" w G. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj.: skanów lub kserokopii umów o pracę, umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami w latach 2016-2017 (z pozostawieniem imienia i nazwiska/a z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd.)

2) dotyczących dotacji innych niż przekazane Stowarzyszeniu "[...]" przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2013-2017 r., tj.: skanów lub kserokopii wniosków o przyznanie dotacji, skanów lub kserokopii umów na realizację zadania, skanów lub kserokopii sprawozdań z realizacji zadania, skanów lub kserokopii protokołów z kontroli dotyczących dotacji, skanów lub kserokopii umów o pracę, umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami (z pozostawieniem imienia i nazwiska a z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd.).

W odpowiedzi, w piśmie z 5 marca 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. poinformowało, że wnioskowanych dokumentów w punkcie 1) jest 500 szt., przy czym część z umów jest dwustronna, więc sumaryczną liczbę stron można szacować na 700. W stowarzyszeniu brak jest osób mogących wykonać wnioskowane czynności w ramach pracy społecznej, w związku z czym, stowarzyszenie zleci wykonanie czynności technicznych niezbędnych do realizacji przedmiotowego wniosku podmiotowi zewnętrznemu -firmie specjalizującej się w tego typu usługach. Spodziewana cena tego typu usług (wykonanie skanu oraz anonimizacji danych wrażliwych) wynosi około [...] zł za wnioskowany zbiór. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, kosztem tym zostanie obciążony wnioskodawca.

Dodatkowo stowarzyszenie poinformowało, że nieprawomocny wyrok o sygnaturze II SAB/Kr [...] w sprawie podobnego wniosku, dotyczącego anonimizacji danych osobowych (imion i nazwisk) na wnioskowanych umowach cywilnoprawnych, potwierdził zgodną z prawem konieczność usunięcia z dokumentów imion i nazwisk jako danych wrażliwych. W niniejszej sprawie występuje tożsama sytuacja, w związku z czym, wnioskowane dokumenty mogą zostać wysłane wyłącznie z usuniętymi danymi osobowymi (w tym imiona i nazwiska).

Stowarzyszenie pouczyło, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wnioskodawca ma 14 dni na zmianę lub wycofanie wniosku od uzyskania informacji o kosztach realizacji wniosku. Z uwagi na obszerny zakres wniosku oraz inne wnioski w sprawie informacji publicznej, wniosek zostanie zrealizowany w terminie nie przekraczającym 2 miesiące.

W cytowanym piśmie poinformowano także, że stowarzyszenie nie prowadzi ewidencji, ani katalogu dokumentów wymienionych w punkcie 2 wniosku o informację publiczną. Część dotacji otrzymanych przez stowarzyszenie we wnioskowanym przedziale czasowym pochodzi ze środków zagranicznych i stowarzyszenie nie jest w stanie ustalić, które i w jakim procencie pochodzą ze środków publicznych. O wszystkich dotacjach i sponsorach znajduje się informacja na stronie internetowej stowarzyszenia (www.lem.fm) w związku z czym informacja ta jest powszechnie dostępna. W związku z powyższym stowarzyszenie zwróciło się o uściślenie jakie konkretnie źródła finansowania lub dokumenty są przedmiotem wniosku.

W piśmie z 4 maja 2018 r. Stowarzyszenie B przesłało wnioskodawcy zbiór wnioskowanych, zanonimizowanych dokumentów na płycie DVD, wzywając jednocześnie do pokrycia kosztów realizacji wniosku w kwocie [...]zł.

W piśmie z 2 czerwca 2018 r. Stowarzyszenie A wniosło skargę na bezczynność Stowarzyszenie B w rozpoznaniu wniosku z 15 lutego 2018 r., domagając się stwierdzenia, że stowarzyszenie dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nakazania rozpoznania wniosku w określonym przez sąd terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że mimo upływu ustawowego terminu wnioskowana informacja publiczna nie została udostępniona, ani też organ nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżący jedynie w piśmie z 4 maja 2018 r. otrzymał zanonimizowane skany wnioskowanych umów. Stowarzyszenie argumentowało, że w utrwalonym orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, ze tożsamość kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi lub podmiotami dysponującymi szeroko rozumianymi środkami publicznymi. – np. z dotacji z tzw. "1 procentu" itp. podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym udostępnienie skarżącemu wnioskowanych umów z wyłączeniem – w wyniku anonimizacji – tożsamości kontrahentów jest równoznaczne z nieudostępnieniem tej informacji publicznej.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. wniosło w odpowiedzi na skargę o oddalenie skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie.

Stowarzyszenie podkreśliło, że w piśmie z 5 marca 2018 r. poinformowało skarżącego, iż wnioskowane dokumenty może wysłać wyłącznie z usuniętymi danymi osobowymi (w tym imionami i nazwiskami) powołując się na zapadły wyrok przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (sygn. akt. II SAB/Kr [...]). Skarżący został również poinformowany o możliwości zmiany lub wycofania wniosku w terminie 14 dni od uzyskania informacji o kosztach realizacji wniosku, a także o tym, iż wniosek, z racji obszernego zakresu, zostanie zrealizowany w terminie nie przekraczającym 2 miesięcy. Wskazane pismo skierowane zostało do skarżącego w ustawowym terminie 14 dni stosownie do treści art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Niezasadny jest więc zarzut bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nieprawdą jest również, że wnioskowana informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona. Organ dołączył do pisma z 4 maja 2018 r. płytę DVD z wnioskowanym zbiorem dokumentów. Załączył również fakturę na potwierdzenie okoliczności poniesienia kosztów udostępnienia żądanej informacji.

Organ wyjaśnił, że informacje o które zwrócił się skarżący nie odnosiły się do osób pełniących funkcje publiczne, a jedynie do stron umów zawieranych ze stowarzyszeniem. Przez samo zawarcie przez ww. osoby umów ze stowarzyszeniem, nie stają się ani "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". Poprawność powyższej czynności anonimizacji danych osobowych przez Stowarzyszenie [...] potwierdził WSA w Krakowie wyrokiem z 20 grudnia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr [...]. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2014 roku sygn. akt I OSK [...] badał kwestie zawierania umów z podmiotami niepełniącymi funkcji publicznych wskazując, iż błędem jest przyjęcie, że do takich osób nie stosuje się ograniczenia w udostępnianiu ich danych osobowych takich jak imię czy nazwisko ze względu na ich prywatność. Anonimizacja danych osobowych przez Stowarzyszenie [...] we wnioskowanych przez skarżącego dokumentach jest nie tylko koniecznością wynikającą z przyjętego orzecznictwa, ale wskazuje również na brak bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b omawianego przepisu stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 1, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Podkreślić też należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że Stowarzyszenie B z uwagi na dysponowanie majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Nadto, nie budzi wątpliwości, że dane dotyczące dotacji przekazanych stowarzyszeniu o udostępnienie których skarżący zwrócił się wnioskiem z 15 lutego 2018 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy, albowiem dotyczą majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5d u.d.i.p.). Spór istnieje co do tego, czy stowarzyszenie wywiązało się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, przekazując skarżącemu zanonimizowaną wersję żądanych umów.

Należy przypomnieć, że anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem sugerować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 października 2013 r., IV SAB/Gl [...], dostępny w CBOSA). W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK [...] gdzie wskazano, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Przedstawienie informacji innej niż ta, na której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że skarżący domagał się w punkcie 1) wniosku udostępnienia określonej kategorii umów z rachunkami zawieranych przez stowarzyszanie w latach 2016-2017. Zakres żądanych danych nie pozostawia wątpliwości, albowiem wyraźnie we wniosku wyartykułowano, że przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy są również dane (imiona i nazwiska) kontrahentów. Oczywistym jest, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia takie z mocy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle powyższych regulacji należy uznać, że relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, w tym również jej danymi osobowymi, są określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym przepis ten nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne. Dla prawidłowego załatwienia wniosku niezbędne jest zatem rozważenie zastosowania do informacji żądanych przez wnioskodawcę ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a konkretnie odpowiedź na pytanie, czy udostępnienie imienia i nazwiska osób, które były stronami umów cywilnoprawnych zawartych ze stowarzyszeniem jest wyłączone w okolicznościach przedmiotowej sprawy ze względu na ochronę wynikającą z prawa do prywatności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany jest odmówić udzielenia takich informacji w formie decyzji. Wydanie decyzji odmownej w takiej sytuacji jest nieodzowne, tylko bowiem w tej formie organ jest stanie przedstawić swoje stanowisko w sprawie, gwarantując wnioskodawcy możliwość odwołania się czy też, na dalszym etapie, zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność może być jedynie ustalenie, czy w związku ze złożonym wnioskiem podmiot, odmawiając udostępnienia części żądanej informacji publicznej, miał obowiązek wydać decyzję administracyjną. Rozważania czy faktycznie zaistniały podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej byłyby przedwczesne.

W świetle ustaleń faktycznych uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu skarżącemu wnioskowanych informacji w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów z którymi zawarto umowy. Kopie udostępnionych umów zostały pozbawione czytelnych informacji dotyczących imion i nazwisk, względnie nazw firm będących stronami umów, mimo, że wnioskodawca wyraźnie domagał się ich udostępnienia. Dokonanie anonimizacji, wobec jednoznacznie sprecyzowanego żądania skutkowało udzieleniem informacji jedynie w części. Organ nie wydał przy tym decyzji, o której mowa w przepisach art. 16 u.d.i.p. Powyższe uzasadniało uwzględnienie skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czemu Sąd dał wyraz w punkcie I wyroku. Jednocześnie z uwagi na fakt, że wnioskowana informacja publiczna w postaci zanonimizowanych skanów umów została udzielona w dniu 4 maja 2018 r. sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt III wyroku). Również nieprecyzyjne sformułowanie żądania w punkcie 2 – jak zostało wyjaśnione w piśmie z 5 marca 2018 r. – uniemożliwiało zadośćuczynienie żądaniu. Skarżący nie zareagował na wezwanie Stowarzyszenie B o uściślenie jakie konkretnie źródła finansowania lub dokumenty są przedmiotem wniosku. Tym samym, także w tym zakresie nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2017r., sygn. IV SAB/Po [...]). Tak w niniejszej sprawie nie było. Stowarzyszenie "[...]" w G. zareagowało na wniosek bezzwłocznie i udzieliło odpowiedzi w zakreślonym przez siebie terminie. Mimo, że stowarzyszenie w istocie zajęło stanowisko jedynie odnośnie części wniosku, to jednak nie można mu zarzucić lekceważenia pytającego czy też braku reakcji na zadane pytanie. Nie jest rażącym naruszeniem prawa udzielenie odpowiedzi w takim zakresie, w jakim organ uważa, że jest kompletna, tym bardziej, że działał w tym zakresie w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym w jego sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2016 r., sygn. II SAB/Kr [...]. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. II wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.