Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma informującego, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkalnego został rozpoznany negatywnie oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu przez E. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], podjęte na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] z dnia [...]., nr [...] informującego, iż wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego został rozpatrzony negatywnie.

Postanowienie Kolegium zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy:

E. S. w piśmie z dnia 17 marca 2007r., które wpłynęło do Urzędu Miasta [...] w dniu [...], zwrócił się o przyznanie dodatku mieszkaniowego z uwagi na trudną sytuację życiową oraz zadłużenie w opłatach za lokal mieszkalny zarządzany przez spółdzielnię mieszkaniową. W dniu 19 marca 2007r. E. S. złożył także wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na formularzu określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, z późn. zm.), w którym podał, iż na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego w Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w O. zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 46,70 m², w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 34,75 m². Wskazał, iż w lokalu tym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie jest osobą niepełnosprawną. Podał również, iż dochód jego gospodarstwa domowego wynosi zero złotych. Poinformował także, iż lokal mieszkalny wyposażony jest w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania mieszkania i wody oraz instalację gazu przewodowego, oraz że łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wynosi 220,75 zł. Dane zawarte w punktach od 2 do 5 i od 7 do 9 oraz w pkt 12 potwierdził zarządca lokalu mieszkalnego. Do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dołączył deklarację o dochodach za okres od grudnia 2006r. do lutego 2007r. W oparciu o dane zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, upoważniony przez Prezydenta Miasta [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] decyzją z dnia [...] odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie Naczelnik Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] zaskarżonym pismem poinformował skarżącego, iż jego prośba z dnia 17 marca 2007r. dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego została załatwiona negatywnie, wyjaśniając motywy swojego stanowiska. Do tego pisma załączył omówioną decyzję.

E. S. wniósł odwołanie od dwóch "pism decyzyjnych Prezydenta Miasta [...]", które jego zdaniem, zawierały niejednoznaczne uzasadnienie. Zarzucił decyzji nieważność, wnosząc o jej zmianę lub uchylenie. Wskazał, iż w dniu 19 marca 2007r. złożył w Urzędzie Miasta [...] prośbę i wypełniony formularz wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i w odpowiedzi na to otrzymał z Urzędu dwa pisma: jedno nazwane decyzją i podpisane przez Zastępcę Naczelnika i drugie na ten sam temat, podpisane przez Naczelnika Wydziału Urzędu Miasta [...], przy czym obydwa pisma noszą tą samą datę i ten sam numer sprawy. Stwierdził, że decyzja nie zawierała wyliczenia dopuszczalnej powierzchni normatywnej w gospodarstwie jednoosobowym, jak również wyliczenia, że w jego przypadku nastąpiło przekroczenia powierzchni o 1,2 m2. Zarzucił, iż przyznawanie dodatków mieszkaniowych odbywa się w drodze decyzji uznaniowych, gdyż organ nie posługuje się harmonogramem opracowanym w formie tabeli.

Organ I instancji, przekazując odwołanie podniósł, iż decyzją z dnia [...] odmówił wnioskodawcy prawa do dodatku mieszkaniowego, zaś w odpowiedzi na prośbę z dnia 17 marca 2007r. sporządził pismo wyjaśniające, które zostało przesłane wraz z decyzją, oraz że treść pisma i decyzji są ze sobą spójne i nie zawierają żadnych nieprawdziwych twierdzeń.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od tegoż pisma Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przyjęło, że jest ono decyzją, którą następnie uchyliło i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Na skutek wniesionej przez wnioskodawcę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Op 537/07 uchylił powyższą decyzję Kolegium wskazując, że nie odpowiada ona wymogom prawa, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego uznał pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] podpisane przez Naczelnika Wydziału za decyzję administracyjną.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, oraz kierując się wskazaniami Sądu uznało, iż zaskarżone pismo pochodzące z Urzędu Miasta [...], a podpisane przez Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] w przedmiocie negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dla E. S., nie jest decyzją administracyjną. W uzasadnieniu Kolegium argumentowało, powołując się na doktrynę, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ I instancji. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Następnie zauważyło, że odwołanie nie służy od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Dalej organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 7 ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z późn. zm.) dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej, jednakże organ ten może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. Kolegium skonstatowało, że z treści tego przepisu wynika, iż decyzję w sprawie dodatku mieszkaniowego wydaje i podpisuje prezydent miasta lub upoważniona przez niego osoba. Z kolei, badając zaskarżone pismo Kolegium stwierdziło, iż zostało ono podpisane przez osobę, która nie jest organem w rozumieniu art. 7 ust. 1 i ust. 1a powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie było podpisane przez Prezydenta Miasta [...], ani też przez inną osobę upoważnioną przez Prezydenta Miasta [...], lecz przez Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...], który nie działał z upoważnienia właściwego organu. W kontekście tych rozważań Kolegium przyjęło, że pismo Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...] informujące E. S. o negatywnym załatwieniu jego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie zawiera niezbędnego i istotnego elementu decyzji jakim jest podpis organu, bądź osoby podpisującej się z jego upoważnienia pod decyzją. Poza tym organ zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż w przedmiotowej sprawie E. S. złożył jeden wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, który odpowiadał wymogom określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, z późn. zm.), stąd pismo skarżącego nazwane "prośba" o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie było wnioskiem, który mógł wszcząć postępowanie administracyjne. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego odpowiadający przepisom prawa został złożony także w dniu 19 marca 2007r. i załatwiono go negatywną decyzją organu I instancji wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...].

Reasumując, Kolegium na mocy art.134 K.p.a. zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania, gdyż skarżący wniósł odwołanie od pisma Naczelnika Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta [...], które nie było decyzją administracyjną.

W skardze do tut. Sądu E. S. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz zasądzenie na jego rzecz kwoty dodatku mieszkaniowego za 6-miesięczny okres, tj. od kwietnia 2007r. do września 2007r. w wysokości 1464 zł; zasądzenie kwoty dodatku mieszkaniowego za 6-miesięczny okres od października 2007r. do marca 2008r. w kwocie 1542 zł; przywrócenie terminu dla czynności procesowej (zasądzenia kwoty z pkt 3) wobec licznych uchybień merytorycznych i proceduralnych, popełnionych na jego szkodę przez SKO i UM w O. Poza tym wniósł o zasądzenie odsetek z tytułu zaległości w opłatach czynszowych w wysokości 188 zł; nadanie prawomocnemu wyrokowi klauzuli natychmiastowej wykonalności oraz zobligowanie Prezydenta Miasta [...] do wypłaty wnioskowanych należności w łącznej kwocie 3194 zł. W uzasadnieniu skargi, powołując się na doktrynę zarzucił, iż Kolegium dopuściło się poważnych uchybień proceduralnych, naruszając art. art. 8, 9, 104 oraz 138 K.p.a., Zarzucił także, iż Kolegium nie zastosowało się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 15 stycznia 2008r., dokonując wadliwej wykładni. Dalej wyliczył zarówno koszty związane z utrzymaniem mieszkania, jak też wyszczególnił straty, jakie poniósł z powodu nieznajomości przepisów prawa przez Kolegium oraz organ pierwszoinstancyjny. Na koniec podkreślił brak zaufania do wymienionych organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim w związku z treścią skargi i zawartym w niej żądaniami: o zasądzenie kwoty 3194 zł wraz z ustawowymi odsetkami oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do wypłaty wnioskowanych należności, należy zauważyć, iż sądowa kontrola decyzji jest ustawowo ograniczona. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych co do jej istoty. Innymi słowy, sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany ostatecznego aktu (decyzja, postanowienie) administracyjnego, orzekając o meritum sprawy, nie ma również możliwości prawnych do przywrócenia terminu dla czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, określone żądania skarżącego nie mogą być uwzględnione przez tut. Sąd.

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania postanowienia, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania postanowienia (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Legalność postanowienia (decyzji) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym.

Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu, trzeba przypomnieć, że przedmiotem kontroli tut. Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie jest ono dotknięte wadą skutkującą jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności.

Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 134 K.p.a. zgodnie z którym "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Zgodzić się należy z Kolegium, że pierwszym etapem postępowania przed organem odwoławczym jest postępowanie wstępne, natomiast czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Odwołanie przeto nie służy od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (vide: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, s. 596). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje także taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SAlWa 1167/2004, System Informacji Prawnej LEX nr 165930).

Przyjdzie powtórzyć, iż jako minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki takie jak: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Dlatego pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest nią, pomimo nieposiadania w pełni warunków formalnych - przewidzianych w art. 107 § 1 K.p.a. - gdy pismo to zawiera tylko wymienione minimum składników niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzję. W przypadku natomiast, jeśli w piśmie brak jest jednego z tych czterech składników, wówczas nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez organ w formie prawem przewidzianej, tj. z wydaniem decyzji administracyjnej. Okoliczności, które zadecydowały o dyskwalifikacji omówionego pisma jako decyzji to brak w nim jednego elementu, jakim jest podpis osoby uprawnionej do wydania decyzji. Prawidłowo Kolegium dostrzegło, iż sporne pismo pochodzące z Urzędu Miasta [...] podpisane zostało przez Naczelnika, a nie przez organ wskazany w art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub z upoważnienia tego organu. Poza tym Kolegium rozważyło okoliczności wynikające z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie w tym wzięło pod uwagę, że wniosek skarżącego z 19 marca 2007r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego został rozpatrzony w formie decyzji dołączonej następnie do skarżonego pisma, w którym organ tylko poinformował skarżącego o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy.

Skoro stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się jak wyżej, to stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie Kolegium zasługuje na aprobatę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wbrew zarzutom skargi, dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności oraz fakty, które przesądziły o niedopuszczalności odwołania. Uwzględniło także wskazania zawarte w omówionym wyroku, stad zarzut w tej kwestii jest chybiony. Postanowienie wydane zostało przez właściwy organ i podpisane jest przez wszystkich członków Kolegium orzekających w sprawie.

Wreszcie w ocenie Sądu, jeśli pismo organu I instancji będące przedmiotem odwołania nie może zostać uznane za decyzję, to nie przysługuje od niego odwołanie. Zauważyć bowiem należy, że cytowany przepis art. 134 K.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w omówionym przypadku nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Również argumentacja skargi wskazująca na naruszenia przez Kolegium przepisów art. art. 8, 9, 104 i 138 K.p.a. - na podstawie powyższych wywodów oraz lektury z akt - nie zasługuje na uwzględnienie.

Trzeba nadto dodać, że w trybie sądowej kontroli zasadności zastosowania przepisu art. 134 K.p.a., nie podlegają weryfikacji zarzuty związane z merytorycznym rozstrzygnięciem organu I instancji zawartym w decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, należało po myśli art. 151 P.p.s.a., oddalić skargę.