Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych.

B. A. W. w dniu 3 września 2008 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w Ł. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych w roku podatkowym 2007 oraz kopię orzeczenia o niepełnosprawności dziecka.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nie przyznał wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że B. A. W. nie spełnia przewidzianych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Dochód rodziny w roku kalendarzowym 2007 w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł 743,47 zł miesięcznie a przepisy ustawy oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy przewidują, że świadczenie to przysługuje jeżeli dochód rodziny nie przekracza kwoty 583 zł miesięcznie w przeliczeniu na jedną osobę. Dochód rodziny przekracza zatem kwotę progową o 160,47 zł.

B. A. W. nie zgodziła się z tą decyzją i złożyła odwołanie. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 5 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie tego przepisu w sposób nieuwzględniający okoliczności, że skarżąca posiada dwoje dzieci z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, co prowadzi do jej dyskryminacji. Zarzuciła także naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym a mianowicie art. 7 i art. 77 ust. 1 kpa, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału w sposób wyczerpujący skutkujące brakiem analizy sytuacji majątkowej strony w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej jedno niepełnosprawne dziecko. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Obszerne uzasadnienie odwołania można sprowadzić do tezy, że decyzja organu pierwszej instancji jest błędna z tego powodu, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy jedynie rodzin posiadających jedno dziecko niepełnosprawne a rodzina odwołującej się ma dwoje takich dzieci. Stąd też nie ma on bezpośredniego zastosowania do jej rodziny a jego zastosowanie do jej rodziny prowadzi do dyskryminacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowość zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 tej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ust. 2 przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, czyli jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł miesięcznie. Przepisy te wprowadzają odstępstwo od ogólnej zasady przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że świadczenia rodzinne przysługują jeżeli dochód ten nie przekracza kwoty 504 zł. W ocenie organu odwoławczego już chociażby z zestawienia treści tych dwóch przepisów wynika, że rodziny w których jest dziecko niepełnosprawne są w rozpatrywanym zakresie w lepszej sytuacji w stosunku do pozostałych rodzin (gdyż wysokość dochodu takich rodzin może być wyższa o 79 zł). Podano, że odwołująca się w uzasadnieniu odwołania wywodzi, że przepisy art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 2 dotyczą jedynie rodzin, w skład których wchodzi tylko jedno dziecko niepełnosprawne. Rodziny, które mają więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne powinny być potraktowane inaczej. Organ odwoławczy nie zgodził się z tym stanowiskiem i podał, że przepisy art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przy kwocie dochodu nie przekraczającego kwoty 583 zł zarówno tym rodzinom, w skład których wchodzi tylko jedno dziecko niepełnosprawne, jak również tym rodzinom, które wychowują więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne. Gdyby bowiem ustawodawca chciał w jakikolwiek sposób przyznać korzystniejsze warunki przyznawania świadczeń rodzinnych rodzinom mającym więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, to uczyniłby to bądź formułując w inny sposób treść art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy (np. ustalając wyższe progi dochodowe dla rodzin z liczbą dzieci niepełnosprawnych większą od jednego), bądź też formułując inne, dodatkowe przepisy w tym zakresie. Skoro brak takich regulacji, to nie można zgodzić się z żądaniem odwołującej się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w ramach interpretacji celowościowej lub też innej interpretacji cytowanych przepisów. Byłaby to bowiem nadinterpretacja skutkująca stwierdzeniem przez organ wyższego stopnia nieważności takiej decyzji jako decyzji podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nadto organ wywiódł, że nie można zakładać, iż "w trakcie procesu legislacyjnego fakty istnienia rodzin z liczbą dzieci niepełnosprawnych większą od jednego uszła uwadze legislatora i powstała swego rodzaju luka w prawie". Gdyby tak bowiem stało się, to biorąc pod uwagę okres obowiązywania ustawy (weszła ona w życie z dniem 1 maja 2004 r.) i liczne jej zmiany (z treści obwieszczenia Marszałka Sejmu RP z 24 lipca 2006 r. ogłaszającego jednolity tekst ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że od tego czasu w ustawie dokonano zmiany ponad 100 przepisów tej ustawy), luka ta już dawno byłaby zlikwidowana bądź to w ramach nowelizacji omawianych przepisów bądź też poprzez dodanie nowego przepisu regulującego sytuację rodzin z liczbą dzieci niepełnosprawnych większą od jednego. /

Reasumując powyższe rozważania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych a skoro tak to brak podstaw do jej uchylenia i przyznania wnioskowanych świadczeń lub też uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

B. A. W. zaskarżyła tę decyzję do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 2 z zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z:

- art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. ratyfikowanego w dniu 3 marca 1977 r. (Dz. U. z 1977r., nr 38, poz. 167) w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 9 i art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisania w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., nr 38, poz. 169) w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim zrównuje on przewidziany jako warunek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego limit dochodu rodziny, której członkiem jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, z dochodem rodziny posiadającej dwoje (lub więcej) niepełnosprawnych dzieci jest zgodny z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi i może stanowić podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem,

2. postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisów z art. 7, art. 77 ust. 1, art. 136 kpa, poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące brakiem analizy sytuacji majątkowej strony w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej w rodzinie jedno niepełnosprawne dziecko, a także całkowite pominięcie przy podjęciu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nakazującego rozpatrzyć szczególny przypadek skarżącej w sposób odpowiadający celowi ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jakim jest zapewnienie rodzinie środków utrzymania na poziomie wyższym aniżeli potrzeby egzystencjalne.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ewentualnie, ze względu na spełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o przyznanie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz. Ponadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] ze względu na tożsamość przedmiotową i formalną obu spraw oraz o przedstawienie TK pytania prawnego czy przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim zrównuje przewidziany jako warunek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego limit dochodu rodziny, której członkiem jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, z dochodem rodziny posiadającej dwoje (lub więcej) niepełnosprawnych dzieci, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. zawieszono postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed NSA ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...]. Postępowanie to zostało podjęte na zgodny wniosek stron w dniu [...] czerwca 2009 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. postępowanie zawieszono ponownie do czasu udzielenia przez TK odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione w przedmiotowej sprawie, a dotyczące tego czy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie między rodzinami z jednym dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności a rodzinami z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt [...] TK orzekł, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. podjęto postępowanie sądowe w sprawie niniejszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do art. 2 pkt 2 świadczeniem rodzinnym jest m.in. świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania kwestionowanej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł – art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy. Nadmienić przy tym należy, że od dnia 1 września 2006 r. progi dochodu na osobę w rodzinie, których przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyznaczają wydawane kolejno na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy przepisy wykonawcze, a mianowicie:

- w okresie od 1 września 2006 r. do 31 października 2009 r. przez § 7 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903).,

- w okresie od 1 listopada 2009 r. przez § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 129, poz. 1058)

przy czym wskazać należy, że przedmiotowe progi nie uległy zmianie w stosunku do określonych wcześniej w ustawie i nadal wynoszą – odpowiednio – 504, 00 zł i 583,00 zł. Wysokość progów określona przepisami wykonawczymi znajduje swoje odniesienie w ustawie o świadczeniach rodzinnych odpowiednio w art. 5 ust. 1 i ust. 2.

Stosownie do przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zaś zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a dochodem są m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, iż organy dokonały ustaleń w zakresie uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej dochodu opierając się na dokumencie uznanym przez ustawodawcę za dokument autorytatywny w tych sprawach. Przepis § 2 ust. 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r. nr 105 poz. 881 ze zm.) stanowi bowiem, iż wymagane zaświadczenie o uzyskanym dochodzie, to zaświadczenie z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Prawidłowe wyliczenia matematyczne dokonane przez organ doprowadziły do ustalenia, że w sprawie przekroczona została kwota progowa, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Z wyliczeń tych wynika, że dochód roczny w 2007 r. rodziny skarżącej wyniósł 35.686,77 zł, miesięczny 2.973, 90 zł, miesięczny w przeliczeniu na osobę 743,47 zł. Ustalona przez organy kwota miesięcznego dochodu w przeliczeniu na osobę nie jest kwestionowana przez samą skarżącą.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły, iż dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny skarżącej w 2007 r. przekraczał kryterium ustawowe, co musiało skutkować odmową przyznania żądanego świadczenia.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty ponoszone w skardze. Sprowadzają się one do tego, że decyzje są błędne z tego powodu, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy rodzin posiadających jedno dziecko niepełnosprawne, a nie tak jak w przypadku skarżącej, rodzin posiadających dwoje takich dzieci. Zastosowanie tej regulacji w sprawie niniejszej stanowi naruszenie zarówno przepisów konstytucyjnych jak i przepisów prawa międzynarodowego.

Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt [...] TK orzekł, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Treść tego wyroku czyni bezzasadnym zarówno zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 z zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak i zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez zaniechanie dokonania analizy sytuacji majątkowej skarżącej w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej jedno dziecko niepełnosprawne. W świetle tego wyroku bezzasadne pozostają również zarzuty naruszenia art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i art. 9 i art. 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisania w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Państwo Polskie, ratyfikując w dniu 19 grudnia 1966 r. Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych, zaś w dniu 3 marca 1977 r. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, przyjęło na siebie zobowiązanie odpowiednio do przeciwdziałania wszelkiej dyskryminacji i do przestrzegania zasady równości obywateli wobec prawa. Wyrazem przyjętych zobowiązań jest wyrażona w art. 32 Konstytucji zasada równości obywateli wobec prawa. Z treści wyroku TK wynika, że regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).