Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2194/22 w sprawie ze skargi B.sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję A. S.A. z dnia 18 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 31 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi N. spółka z o.o. z siedzibą w J. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: A. lub organ) z 18 października 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją z 18 października 2022 r. organ odmówił spółce udostępnienia informacji publicznej. Podstawę decyzji stanowił art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, spółka wnioskiem z 10 października 2022 r. wystąpiła do organu o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie skanu (w formacie PDF) umowy zawartej pomiędzy A. a C. sp. z o.o., (dalej: C.), na hurtowe odprowadzanie ścieków z terenu [...] i [...] oraz kalkulacji ceny stawki brutto i netto za metr sześcienny jaką C. płaci A. za hurtowe odprowadzanie ścieków z terenu [...] i [...].

Odmawiając udostępnienia tej informacji A. wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W świetle art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1233, dalej: u.z.n.k.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Treść umowy na oczyszczanie ścieków zawartej z C., w tym ustalona tam stawka, a także treść dokumentów powstających w związku z jej wykonaniem, posiadają dla A. wartość gospodarczą i w związku z tym zostały objęte tajemnicą, co zostało dodatkowo potwierdzone przez każdą ze stron tej umowy we wzajemnej korespondencji. Warunki umowy były uzgadniane indywidualnie z C.. Ich udostępnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję negocjacyjną A. w przypadku prowadzenia negocjacji i zawierania umów z innymi kontrahentami. Ponadto, studia wykonalności projektów stanowią kluczowe elementy rozwoju każdego przedsiębiorcy. Spółki państwowe lub komunalne, choć realizują zadania publiczne, często na specyficznych rynkach, na których mają pozycje dominujące, są jednak przedsiębiorcami. Jako podmioty realizujące zadania publiczne, muszą jednak liczyć się z koniecznością przestrzegania reguł transparentności w nieporównanie większym zakresie niż przedsiębiorcy prywatni, więc spółki tego rodzaju nie mogą być pozbawiane ochrony wynikającej z tajemnicy przedsiębiorcy.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję z 18 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia na podstawie tego przepisu. W ocenie Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały wykazane podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie materialnym. Ponadto w ogóle nie dokonano też wyważenia relewantnych wartości. Z kolei przesłanka formalna do uznania przedmiotowej umowy za tajemnicę przedsiębiorcy została spełniona. Strony tej umowy oświadczyły o woli zachowania poufności tej umowy. Uznać zatem należy, że A. podjął działania w celu zachowania poufności umowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak, jakie konkretne informacje wynikające z przedmiotowej umowy mają wyczerpywać przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem jakie informacje stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Zawarte w uzasadnieniu decyzji sformułowanie, że "treść umowy na oczyszczenie ścieków zawartej z C., w tym ustalona tam stawka (...) posiadają dla A. wartość gospodarczą (...)" oraz stwierdzenie, że "Ich udostępnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję negocjacyjną A. w przypadku prowadzenia negocjacji z zawierania umów z innymi kontrahentami", nie jest miarodajne ani wystarczające. Jest to w istocie całość argumentacji, na której oparł się organ. Trudno na podstawie tych stwierdzeń uznać, dlaczego cała treść umowy stanowi "wartość gospodarczą" dla A.. Sformułowanie "w tym ustalona tam stawka" nie konkretyzuje tej argumentacji. Organ nie wyjaśnia bowiem dlaczego ta informacja ma wartość gospodarczą i w jaki sposób jej ujawnienie miałoby wpłynąć na jego pozycję negocjacyjną. Zaskarżona decyzja nie zawiera ponadto żadnej argumentacji odnośnie do wnioskowanej przez spółkę "kalkulacji ceny stawki brutto i netto za metr sześcienny jaką płaci C. A. za hurtowe odprowadzanie ścieków z terenu [...] i [...]", a której to informacji A. na podstawie tej decyzji również odmówił udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. Stanowi to o wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Brak jest w nim podstaw do zidentyfikowania "tajemnicy przedsiębiorcy", ze względu na którą prawo do informacji miałoby podlegać ograniczeniu. Ponadto, nawet gdyby do takiego zidentyfikowania doszło, nie byłoby to jeszcze samoistną podstawą do wydania decyzji odmownej. Wtedy bowiem pojawiłaby się potrzeba wyważenia wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Również to wyważenie oraz konkluzje z niego płynące musiałyby znaleźć odzwierciedlenie w podjętym rozstrzygnięciu. Niezbędność dokonania takiego wyważenia jest szczególnie istotna w tej sprawie, ponieważ obydwie strony przedmiotowej umowy są spółkami komunalnymi realizującymi zadania publiczne. Przedmiotem tej umowy jest natomiast realizowanie zadań publicznych, do których te spółki zostały powołane. Jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest z kolei społeczna kontrola wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, okoliczności tej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że spółka nadużyła prawa do informacji publicznej. Powołanie się na nadużycie prawa jest uprawnione tylko w odniesieniu do sytuacji wyjątkowych, a więc wówczas, gdy nadużycie ma charakter oczywisty. Strona skarżąca jest spółką komunalną wykonującą zadania publiczne na terenie Gminy [...]. Biorąc pod uwagę charakter wnioskowanych przez nią informacji trudno jej działaniu przypisać, że jest motywowane innymi celami niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) w zakresie, w jakim zawiera wyjaśnienie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegającą na stwierdzeniu, że organ nie wykazał, że informacje, o które wnioskowała spółka, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie materialnym. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz 17 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., podczas gdy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez oddalenie skargi lub ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jak już wyżej wskazano, w pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegającą na stwierdzeniu, że organ nie wykazał, że informacje, o które wnioskowała spółka, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w aspekcie materialnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe i oparte na obszernych rozważaniach prawnych. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że tajemnica przedsiębiorcy nie została zdefiniowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, więc wyprowadza się ją z definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Uznanie określonej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa zależy od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek – formalnej i materialnej. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Ponadto Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, ze gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.). Zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Artykuł 35 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie do spółek komunalnych.

Żaden z powołanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie został powołany w skardze kasacyjnej. Natomiast stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej sprowadza się po do stwierdzenia, że argumentację w zakresie konieczności wyłączenia przedmiotowej umowy z udostępnienia organ ten przedstawił w odpowiedzi na skargę. Sposób sformułowania tego zarzutu w istocie potwierdza prawidłowość stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wynika z niego bowiem przede wszystkim, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim decyzja ta nie zawiera wyjaśnienia zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może zostać uzupełniony przez przedstawienie tego stanowiska w odpowiedzi na skargę nadesłaną wraz ze skargą. Odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe organu będące sposobem odniesienia się do zarzutów skargi, natomiast nie może w żadnym wypadku uzupełniać decyzji, zarówno co do jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia. Okoliczność, że organ rozszerzył uzasadnienie swojego stanowiska w odpowiedzi na skargę (na co powołuje się w skardze kasacyjnej) nie mogło podważyć stanowiska Sądu I instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było niewystarczające oraz w istocie stanowisko to potwierdza.

Ponadto w ramach zarzutu kasacyjnego podnoszącego naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ powołał się na wydany w odmiennych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 czerwca 2022 r. III SA/Gd 390/22. Na tej podstawie organ sformułował tezę o ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie liberalnej wykładni przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą za wystarczające do wyłączenia z udostępnienia informacji publicznej należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej tej informacji. Pomijając nawet brak podstaw do formułowania wniosku o ugruntowanym orzecznictwie sądów w tym zakresie na podstawie jednego uzasadnienia wyroku, należy zauważyć, że organ zdaje się w sposób nieuzasadniony utożsamiać liberalną wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z możliwością odstąpienia od prawidłowego uzasadnienia decyzji wydanej w tym przedmiocie.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz 17 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., gdyż zaskarżona decyzja nie została uchylona przez Sąd pierwszej instancji z powodu naruszenia powołanych przepisów k.p.a. i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadnienie tego zarzutu nie odwołuje się ani do treści art. 7 i 77 czy 80 k.p.a. ani też do art. 17 ust. 1 czy 16 u.d.i.p. i nie wyjaśnia jak w procesie kontroli decyzji Sąd pierwszej instancji je niewłaściwie zastosował. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika jedynie, że organ nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wytkniętych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Kwestia ta jednak nie mogła podlegać kontroli w ramach ww. regulacji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.