Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Świdwin z dnia 27 listopada 2012 r. nr XXII/211/2012 w przedmiocie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych gminy Świdwin stwierdza nieważność § 2 ust. 3 i § 3 ust.3 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy pismem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na uchwałę nr XXII/211/2012 Rady Gminy w Świdwinie z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych gminy Świdwin, domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 i § 3 ust. 3 zaskarżonego aktu.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego:

I. przepisu art. 7 i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), poprzez ustalenie w § 3 ust. 3 uchwały, że za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) takiego umieszczenia, podczas gdy z przepisu ustawy wynika wprost, że w przypadku tego rodzaju zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni przez okres których trwało zajęcie. W konsekwencji zmieniło to treść ustawowego uregulowania rozumienia terminu "rok" i warunkowało obliczenie wysokości stawek opłat, niezależnie od czasokresu zajęcia pasa drogowego, wyłącznie tak jak za pełny miesiąc;

II. sprzeczność postanowienia § 2 ust. 3 uchwały z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w § 115 w zw. z § 143 oraz § 137 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad(Dz. U. Nr 100, poz.908), poprzez nadanie własnej treści terminowi "dzień" w akcie prawa miejscowego o charakterze wykonawczym wbrew regulacji zawartej w art. 40 ust. 4 in fine ustawy o drogach publicznych.

W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy podniósł, że uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego. Przy obliczaniu opłaty należy stosować przepis art. 40 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych. Skarżący powołując się na przepis art. 94 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) wskazał, że akty prawa miejscowego mogą być ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych i zajmują one w hierarchii źródeł prawa pozycję podrzędną w stosunku do ustaw, przez co nie mogą w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały uregulowane w sposób wyczerpujący, nie mogą także powtarzać uregulowań ustawowych, w tym definicji już zawartych w ustawie.

Gmina w odpowiedzi na skargę stwierdziła, że uznaje skargę Prokuratora w części dotyczącej § 3 ust.3 zaskarżonej uchwały za zasadną i wniosła o uwzględnienie w tym zakresie skargi. W pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi, bowiem, w jej ocenie, § 2 ust. 3 uchwały zgodny jest z przepisem art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Ponadto poinformowała, ze zostały podjęte czynności mające na celu wyeliminowanie zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwały o treści zgodnej z przepisami.

Na rozprawie w dniu 22 lipca 2016 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator podtrzymał skargę. Podniósł również, że zmiana uchwały przez Radę Gminy nie ma wpływu na skargę albowiem orzeczenie w tej sprawie odnosić się będzie do stanów zaistniałych w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik organu podtrzymał skargę i przedłożył uchwałę Nr XIX/96/2016 Rady Gminy Świdwin z dnia 30 czerwca 2016 r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę w części zaskarżonej przez Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz.718).

Zgodnie zaś z treścią art. 147 § 1 ww. ustawy, sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że wydana ona została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2016 r. poz. 446) stanowiącym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii (wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/99). Uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jaki tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, należy pamiętać, że tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok NSA sygn. akt II FSK 1755/12, II OSK 2058/11).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015 r., poz. 460), uzyskał kompetencję do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, przy czym przepis ten określa maksymalny pułap poszczególnych opłat. Każde wyjście organu poza tak określoną delegację ustawową, tj. ustalenie "wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych", stanowi przekroczenie kompetencji wynikających z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.

Jak już wskazano wyżej, w stanowieniu prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie ustawowych upoważnień (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer, 2015 r., s. 78 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy zakwestionował brzmienie § 3 ust. 3 uchwały zaskarżonej uchwały, w myśl którego, "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy ( wliczając miesiące niepełne) umieszczania urządzenia w pasie drogowym". Tymczasem z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały wynika, że "opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim."

Przytoczony przepis uchwały, zamiast określać wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wkroczył w materię sposobu ustalania (obliczania) opłat za zajęcie pasa drogowego, która została już uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o drogach publicznych. Tym samym, w ocenie sądu, Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje wprowadzając § 3 ust. 3 uchwały.

Postanowienia zaskarżonej uchwały nie tylko naruszają art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ale również są sprzeczne z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w zasadach techniki prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.). W myśl § 137 ww. Zasad techniki prawodawczej, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, gdyż zabieg legislacyjny polegający na przytoczeniu w akcie prawa miejscowego identycznych, a tym bardziej zmienionych, czy niepełnych zapisów ustawy, stanowi niedopuszczalne powielenie usankcjonowanej aktem wyżej rangi materii, co - oprócz przepisu kompetencyjnego - narusza także regułę określoną w § 137 w związku z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy stanowiącej delegację. W § 149 rozporządzenia stwierdzono: "W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej".

Podstawa stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest identyczna, jak dotycząca § 3 ust. 3, choć w tym zakresie należy przyznać rację organowi, że § 2 ust. 3 stanowi tylko powtórzenie przepisu art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Zawsze jednak tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też może być dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12).

Reasumując stwierdzić należy, że kwestionowane unormowania zastosowane w zaskarżonej uchwale wykraczają poza ustawową delegację zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i tym samym należy je uznać za niedopuszczalne.

Dodać także należy, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały w części objętej zaskarżeniem (niezgodnych z prawem przepisów), poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały zmieniającej, wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe określone w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności przepisu aktu prawa miejscowego wywołuje skutki od daty podjęcia uchwały (ex tunc), a podjęcie uchwały zmieniającej nie powoduje usunięcia skutków prawnych obowiązywania przepisu o wadliwej treści, gdyż uchwała taka obowiązuje dopiero z dniem zmiany/uchylenia przepisów (ex nunc).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji niniejszego wyroku.