I SA/Wa 1116/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-04-09	
Data wpływu	2007-07-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Daniela Kozłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1145/08	
Skarżony organ	Minister Budownictwa	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 7, 77 par. 1, 80 i 107  par. 3, 156  par.2, 156  par. 1  pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152, 200;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta K., [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. i [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących: [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. i [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. kwotę po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej [...].kat. [...] o powierzchni [...] m², zapisanej w KW nr [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...], a w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] stwierdził, że orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa przedstawił, co następuje.

Orzeczeniem z dnia [...] września 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło m.in. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej [...] kat. [...], stanowiącej własność S. B. Podstawę wywłaszczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4. poz. 31).

S. B., T. A., M. A., M. Ś., K. C., A. Z., G. G. i E. R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1953 r. w części dotyczącej opisanej nieruchomości położonej w K. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność powołanego orzeczenia z dnia [...] września 1953 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej [...].kat. [...]., obecnie działki ewidencyjnej [...] i [...], a w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] stwierdził wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa.

Prezydent Miasta K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując m.in. na naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 8 i 18 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Wniosek taki złożyła również [...] S.A. z siedzibą w K. podnosząc naruszenie prawa materialnego – art. 8, 18 i 20 ust. 3 dekretu oraz art. 7, 8, 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu tych wniosków Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2005 r. Minister wskazał, że w trakcie postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy akta sprawy zostały uzupełnione o nieznane dotychczas organowi akta archiwalne.

Obwieszczeniem z [...] kwietnia 1949 r. nr Adm. Wywł. [...] Prezydent Miasta K. powiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego obejmującego m.in. parcelę [...].kat. [...] stanowiącą własność S. B. W aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających, że postępowanie wszczęte tym obwieszczeniem na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776) zostało zakończone do dnia 4 maja 1949 r., tj. do dnia wejścia w życie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 tego dekretu postępowanie wszczęte przed wejściem w życie dekretu, jeżeli przedmiot jego był nadal niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych, miało być prowadzone na zasadach przewidzianych w tym dekrecie. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zakończyło się do dnia 4 maja 1949 r.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister Budownictwa przedstawił przebieg postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie powołanego dekretu i powołał szereg dokumentów związanych z tym postępowaniem. Wskazał też, że Zakład [...] w K., jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, uzyskał w dniu [...] listopada 1950 r. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie pod budowę fabryki nieruchomości położonych w K. Dz. [...] i zezwolenie na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego ich odstąpienia. Wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. od [...] maja 1952 r. do [...] maja 1952 r. Z wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wynika, że Fabryka [...] wyraziła gotowość nabycia przedmiotowej nieruchomości za cenę, która miała zostać określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. a następnie zatwierdzona przez Ministerstwo [...].

Brak wskazania w wezwaniu konkretnej ceny nieruchomości powoduje, że w tej sprawie nie wezwano skutecznie właściciela do odstąpienia nieruchomości.

Zarzut Prezydenta Miasta K., że nie było podstaw do uznania rażącego naruszenia art. 8 dekretu z powodu niewskazania ceny odstąpienia nieruchomości nie może być uznany za zasadny skoro w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 26 czerwca 2001 r. sygn. I SA 220/00, OSP 2002/1/12 i z 13 listopada 2001 r. sygn. I SA 925/00, LEX nr 81999) Sąd ten wskazał jednoznacznie, iż brak ceny ustalonej i zatwierdzonej przez władzę naczelną wykonawcy stanowi rażące naruszenia art. 8 powołanego dekretu.

Obwieszczeniem z [...] września 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. poinformowało właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Było to zgodne z art. 18 ust. 2 dekretu, bowiem w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia o wszczęciu postępowania mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń umieszczonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych miejskich rad narodowych, bez konieczności odrębnego ich doręczenia właścicielom poszczególnych nieruchomości. Wobec tego dotychczasowe ustalenia co do naruszenia art. 18 były niezasadne.

Orzeczeniem z [...] października 1952 r. zezwolono Przedsiębiorstwu Wyodrębnionemu Fabryka [...] na objęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, a orzeczeniem z [...] września 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o jej wywłaszczeniu. Orzeczenie to zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 21 ust. 2 dekretu. Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z [...] lipca 1954 r. orzekło o odszkodowaniu za tę nieruchomość.

Pomimo dopuszczalności wywłaszczenia dla celów realizacji narodowych planów gospodarczych, to jeśli w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie zaproponowano właścicielowi konkretnie ustalonej ceny orzekający o wywłaszczeniu organ rażąco naruszył art. 8 powołanego dekretu. Ponadto skoro uprzednie wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości stanowiło o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, organ wszczynając postępowanie naruszył rażąco art. 17 dekretu i wobec tego orzeczenie to dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności.

Stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 u 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa lub wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Za nieodwracalny skutek prawny uważa się również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z tym przepisem zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wywłaszczona nieruchomość, jak wynika z wypisów z rejestru gruntów, wchodzi w skład działek nr [...], [...] i [...]. Właścicielem działek nr [...] i [...], objętych Kw nr [...] jest Skarb Państwa i są one w użytkowaniu wieczystym [...] Fabryki [...] SA (decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...]).

Działka nr [...] wpisana jest w Kw [...] i stanowi obecnie ulicę [...]. Jej właścicielem je Gmina K. Stanowi ona drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych(Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 838 ze zm.) i wobec tego w stosunku do tej działki zachodzą nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W stosunku do działek nr [...] i [...] orzeczenie z [...] września 1953 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesione zostały przez Prezydenta Miasta K., [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. i [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w K. W skargach wskazano na naruszenie art. 8 i 17 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., art. 28 i 61 § 4, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżących miało to wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli, że w decyzjach błędnie przyjęto, że orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia 17 września 1953 r. rażąco narusza prawo z powodu niewskazania konkretnej ceny nieruchomości, a tylko gotowość jej nabycia za cenę określoną w art. 28 dekretu.

Przepis art. 8 dekretu w doktrynie i orzecznictwie budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Z jego treści nie wynika jednoznacznie nakaz podania ceny nieruchomości stosownie do art. 28 dekretu. W uzasadnieniu skarg zwraca się uwagę na wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w szczególności pojęcia "rażące naruszenie prawa" i przytacza orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszących się do tego zagadnienia podkreślając, że z orzeczeń tych wynika konieczność wykazania jednoznaczności tego naruszenia, które nie da się pogodzić z zasadami praworządności i że jest to kwalifikowania, wyjątkowa postać naruszenia prawa. W sposób rażący można naruszyć tylko przepis, który nie budzi wątpliwości i może być interpretowany jednolicie. Gdy interpretowany przepis jest niejasny, dyskusyjny i kontrowersyjny wówczas trudno mówić o rażącym jego naruszeniu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podejmował problem interpretacji wezwania do odstąpienia nieruchomości, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. Wykładnia w tym zakresie nie jest jednolita, np. w wyroku z dnia 20 grudnia 2000 r. sygn. I SA 1184/99 Sąd stwierdził, iż niepodanie w wezwaniu konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie naruszało art. 8 ust. 1 dekretu. Minister Budownictwa nie uznał tej argumentacji za właściwą i przytoczył dwa inne orzeczenia (z 20 grudnia 2001r. sygn. I SA 220/00 i z 13 listopada 2001 r. sygn. I SA 925/00), w których Sąd wskazał, że brak ceny ustalonej i zatwierdzonej przez władzę naczelną wykonawcy stanowi rażące naruszenie art. 8 dekretu. Nie można więc twierdzić, że orzecznictwo w tym zakresie jest jednolite. Zaskarżone decyzje nie oceniają negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w postaci występowania nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1953 r. z uwagi na fakt nabycia przez prywatnych inwestorów od Narodowych Funduszy Inwestycyjnych w ramach procesu prywatyzacji przekształconego w spółkę Skarbu Państwa przedsiębiorstwa państwowego, w skład którego wchodzi prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...], w sytuacji gdy organ administracyjny w ramach swojej kompetencji nie ma możliwości odwrócenia skutków prawnych zaskarżonego aktu administracyjnego. Organ nie przeprowadził postępowania co do nieodwracalnych skutków prawnych.

Odpowiadając na skargi Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są uzasadnione. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1953 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej [...].kat. [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem arat. 7, 77 § 1, art. 80 i 107§ 3 k.p.a.

Słuszny jest zarzut skarżących, że zaskarżone decyzje nie odnoszą się nieodwracalnych skutków prawnych związanych z przekształceniami własnościowymi odnoszącymi się do działek nr [...] i [...]. Niezależnie od tego, czy skutki te wystąpiły, organ miał obowiązek dokonać oceny w tym zakresie. Tymczasem w odniesieniu do wymienionych działek organ stwierdził tylko, że są one własnością Skarbu Państwa i w wyniku uwłaszczenia decyzją z [...] stycznia 1993 r. pozostają w użytkowaniu wieczystym [...] Fabryki [...] SA oraz że orzeczenie z [...] września 1953 r. w odniesieniu do nich nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Upoważnia to do stwierdzenia, że w tej części decyzja z [...] kwietnia 2007 r. nie zawiera uzasadnienia i narusza art. 107 § 3 k.p.a. Brak lub istnienie nieodwracalnych skutków prawnych należało rozważać na dzień wydania zaskarżonej decyzji i w odniesieniu do podmiotów, które w wyniku przekształceń wstąpiły w prawa i obowiązki uwłaszczonego podmiotu. Dokonanie oceny w zakresie skutków prawnych kwestionowanej decyzji (orzeczenia) jest konieczne także ze względu na to, że od ustaleń organu w tym zakresie zależy treść rozstrzygnięcia, o czym przesądza art. 156 § 2 k.p.a.

W skargach podniesiono, że w orzecznictwie sądowym istnieje rozbieżność w kwestii wykładni art. 8 dekretu, co mogło rzutować na treść rozstrzygnięcia. Organ opowiedział się za stanowiskiem, iż brak określenia ceny nieruchomości w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości rażąco narusza powołany przepis i uznał, że skoro w późniejszym utrwalonym orzecznictwie opowiedziano się za takim poglądem, to zarzut o braku podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa jest niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części również narusza art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ dla rozstrzygnięcia, czy orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystarczające oparcie się wyłącznie na orzeczeniach dotyczących tego zagadnienia, w sytuacji gdy są one rozbieżne, bez przeprowadzenia własnej analizy w tym zakresie. Rozważania takie były tym bardziej konieczne, że istotnie w orzecznictwie występuje rozbieżność co do wykładni art. 8 dekretu i równocześnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w razie dopuszczalności rozbieżnej interpretacji – wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za słuszniejszą. Należy w tym miejscu przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 30 lipca 2003 r. sygn. I SA 2395/01, iż art. 8 ust. 1 dekretu budzi wątpliwości i konieczność jego interpretacji wyłącza zarzut rażącego naruszenia prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – gdyż nie można rażąco naruszyć prawa, które jest niejasne.

W sprawie wymaga też wyjaśnienia, jakie fakty nastąpiły od wydaniu decyzji z dnia [...] września 1949 r. o czasowym zajęciu nieruchomości S. B. do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w dniu 23 września 1952 r. W aktach sprawy znajdują się fragmenty protokółu rozprawy wywłaszczeniowej, na której był obecny właściciel nieruchomości, zawierające obliczenie wartości jego nieruchomości. Konieczne więc było ustalenie, kiedy tego obliczenia dokonano i kiedy zainteresowany został o tym powiadomiony.

Z akt sprawy można wnioskować, że S. B. domagał się w zamian za wywłaszczoną nieruchomość – nieruchomości zamiennej o takiej samej powierzchni i wartości. Należało zatem rozważyć, czy w takiej sytuacji zachodziła w ogóle konieczność przedstawienia konkretnej ceny za odstąpienie nieruchomości. Jest to ważne dlatego, że każde naruszenie art. 8 dekretu musi być oceniane indywidualnie i z uwzględnieniem całości zebranego w sprawie materiału.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).