Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę.

W dniu 31 lipca 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga M. M., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, na bezczynność Starosty [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku M. M. i K. P. z dnia 19 listopada 2015 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w K. w rejonie ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. 7736 m2, aktualnie stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 8736 m2, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek M. M. i K. P. z dnia 19 listopada 2015 r. został przez niego rozpoznany decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości objętej tym wnioskiem. W dniu 14 lipca 2016 r. M. M. i K. P. wnieśli odwołanie tej od decyzji. W wyniku jego wniesienia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Na decyzję tę K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 618/17 oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, bowiem organ administracji publicznej nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie.

Jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego została zawarta w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i są zobowiązane do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwie zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje art. 12 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że termin "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Wprawdzie dopiero zmiany wprowadzone nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) do ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) uściśliły definicję bezczynności organu, ale również w okresie sprzed nowelizacji przyjmowało się jednolicie w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Przepis art. 149 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadaje przy tym kierunek rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia stanu bezczynności organu, ale jego zastosowanie zależy od uwzględnienia skargi.

Organ przewleka więc postępowanie nie wówczas, gdy prowadzi je zbyt długo, jak uważa skarżąca, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność, gdy zatem dostrzec można brak dążenia do wymaganej koncentracji dowodów i odwlekanie momentu załatwienia sprawy bez uchwytnych przyczyn. Stwierdzenie bezczynności wymaga istnienia podstaw do postawienia organowi zarzutu, że bez usprawiedliwienia przedłuża okres trwania postępowania, czy to nie podejmując wymaganych procesowo czynności w ogóle, czy to podejmując je, lecz nie w celu zrealizowania racjonalnego programu działania dla załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Stwierdzenie bezczynności uzasadnione być może zatem brakiem przeszkód procesowych do jego zakończenia przez wydanie decyzji, co w szczególności zachodzi wówczas, gdy wszystkie istotne okoliczności faktyczne uległy wyjaśnieniu i nie zachodzą obawy naruszenia gwarantowanych ustawowo uprawnień procesowych stron, a co w sensie procesowym przekłada się na nieistnienie podstaw istotnej wadliwości procesowej ewentualnej decyzji. Niewątpliwie więc zasada praworządności w działalności organów administracji publicznej, której podstawowym elementem w działalności orzeczniczej tych organów jest zasada instancyjności oraz kontroli sądowej aktów administracyjnych, leży w słusznym interesie obywateli, gdyż tylko taki sposób rozstrzygnięcia poprzez poddanie decyzji kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej, umożliwia stronie obronę jej praw naruszonych wadliwymi decyzjami.

W niniejszej sprawie poza sporem jest i Sąd rozpoznając tę sprawę nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem faktu, że opisany na wstępie wniosek K. P. i M. M. z dnia 19 listopada 2015 r. został rozpoznany przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Jednakże na skutek wniesionego od niej odwołania przez K. P. i M. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Na skutek skargi K. P. decyzja Wojewody została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 618/17 oddalił skargę. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że wyrok ten uzyskał walor prawomocności od dnia 5 sierpnia 2017 r. Mimo stwierdzenia prawomocności wyroku, akta administracyjne tej sprawy nie zostały przez Sąd zwrócone do organu, a to z tej przyczyny, że w dniu 5 lipca 2017 r. wpłynęła do tutejszego Sądu skarga K. P. na bezczynność Starosty [...] w nierozpoznaniu tego samego wniosku, który jest przedmiotem w tej sprawie i całość nadesłanych przez organ akt administracyjnych Sąd dołączył do tej sprawy wniesionej na bezczynność, zarejestrowanej pod numerem porządkowym IV SAB/Wa 212/17. W sprawie tej o sygn. akt IV SAB/Wa 212/17 Sąd w dniu 10 stycznia 2018 r. oddalił skargę, a wyrok jeszcze nie uzyskał waloru prawomocności. Wobec tego, że do rozpoznania przez Sąd pozostała jeszcze niniejsza sprawa zainicjowana skargą M. M. na bezczynność Starosty, konieczne było dołączenie do niej całości akt administracyjnych ze sprawy IV SAB/Wa 212/17. Starosta [...] nie dysponuje więc aktami sprawy, bowiem te nadal pozostają w tutejszym Sądzie. Termin na ponowne rozpoznanie wniosku przez Starostę [...] o zwrot rzeczonej nieruchomości będzie więc liczony od daty otrzymania przez Starostę akt postępowania. Pamiętać należy, że Sąd może uwzględnić skargę na bezczynność tylko w przypadku istnienia jej w dacie orzekania. Z uwagi na fakt, że akta te nadal pozostają w dyspozycji Sądu, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ nie pozostaje w bezczynności.

Wskazać również należy, że dla oceny czy w sprawie tej mamy do czynienia z bezczynnością organu musi być uwzględnienie także faktu, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, co musi skutkować przyjęciem stanowiska o niedopuszczalności prowadzenia przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w tej – zawisłej przed sądem administracyjnym – sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem. Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę, prowadzenie postępowania w tym przedmiocie jest prawnie niedopuszczalne. Powyższe oznacza, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody brak było możliwości przystąpienia Starosty do ponownego rozpoznawania wniosku K. P. i M. M. z dnia 19 listopada 2015 r., skoro w obrocie prawnym nadal pozostawała ostateczna decyzja administracyjna rozpoznająca wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie. Do chwili jej wyeliminowania z obrotu prawnego, Starosta nie był władny do orzekania w zakresie tego wniosku. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Wynika to z konieczności wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji decyzji w trybie postępowania sądowego i w trybie postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest więc ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej w warunkach tożsamości sprawy została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta została następnie poddana kontroli sądowoadministracyjnej – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma bowiem podstawowe znaczenie dla jej skutków prawnych. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Wydanie kolejnej decyzji w przedmiotowej sprawie przez Starostę, w sytuacji, gdy na decyzję ostateczną Wojewody została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, nie jest w ogóle dopuszczalne, co oznacza, że poddanie kontroli sądu administracyjnego określonej decyzji stanowi przeszkodę uniemożliwiającą ponowne rozpoznanie sprawy. Wynika to z konieczności uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadministracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. W konsekwencji, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę – aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego – do ponownego rozpoznawania sprawy przez organy administracji publicznej. Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec czego postawiony Staroście zarzut bezczynności uznać należy za bezzasadny.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.