Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przepisy odrębne, o których mowa w art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) to przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zawarte w innych ustawach, w zakresie odnoszącym się do warunków czy zasad zagospodarowania terenu. Nie są to zatem przepisy aktów prawnych, w ogóle niezwiązanych z zagospodarowaniem terenu a regulujących odmienne kwestie, oderwane od problematyki określającej zasady lokalizowania inwestycji.

Normy Kodeksu Prawa Kanonicznego są normami niemającymi w ogóle zastosowania w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy administracji publicznej w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Wójt Gminy Ł. powołując się na art. 50 ust. 1 i 4, 51 ust. 1 pkt 2, 52, 53, 54, 55 i 56 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zabudowy usługowej w postaci budowy placu zabaw, zmianie sposobu użytkowania budynku hydroforni na budynek świetlicy wiejskiej wraz z przebudową i nadbudową budynku oraz urządzenie boiska ziemnego sportowego na terenie obejmującym działki o numerach geodezyjnych [...], [...] i [...] położone we wsi S. przy S. W punkcie pierwszym decyzji określił szczegółowe warunki i wymaganie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunki w zakresie komunikacji i obsługi infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki realizacji inwestycji wynikające z przepisów odrębnych. W punkcie II decyzji organ orzekł o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji wystąpiła Gmina Ł. Stwierdził, że objęta wnioskiem inwestycja jest inwestycją celu publicznego albowiem służyć ma realizacji zadań własnych gminy z zakresu kultury, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Organ wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd realizacja inwestycji wymagała uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ stwierdził, że na terenie objętym planowanym zamierzeniem istnieje budynek hydroforni z urządzeniami infrastruktury technicznej, nie jest wymagane dla tego terenu uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, teren jest położony na obszarze wolnym od zagrożeń powodzią i osuwaniem się mas ziemnych, planowana inwestycja spełnia wymogi przepisów odrębnych a projekt decyzji został poddany koniecznym uzgodnieniom, z organem ochrony gruntów rolnych, organem melioracji wodnych oraz nie wymagał uzgodnienia z zarządcą drogi, będącej drogą gminną. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił spełnieniem przesłanek z art. 108 par. 1 K.p.a.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. i L. K. – właściciele działki o numerze geodezyjnym [...]. bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Zarzucili decyzji naruszenie art. 108 par. 1 K.p.a. w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, naruszenie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak informacji o szczegółowym usytuowaniu planowanej inwestycji względem nieruchomości sąsiedniej, spowodowanie inwestycją uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w postaci nadmiernych hałasów oraz niszczenia mienia i obniżenie komfortu życia i wypoczynku oraz naruszenie Kodeksu Prawa Kanonicznego poprzez zlokalizowanie inwestycji na terenie na którym znajduje się kapliczka stanowiąca miejsce kultu religijnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. orzekło o uchyleniu punktu II decyzji pierwszoinstancyjnej o opatrzeniu decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdziło, że organ I instancji nie uzasadnił potrzeby nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albowiem konieczność wykorzystania środków finansowych z funduszu sołeckiego nie wyczerpuje znamion stanu nagłej konieczności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 108 par. 1 K.p.a. Stąd orzeczono o uchyleniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Pozostałe zarzuty odwołania zostały uznane za bezzasadne. Kolegium podkreśliło spełnienie ustawowych przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz związany charakter decyzji. Planowane zamierzenie realizować ma cel publiczny o jakim mowa w art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odsyłającym do zadań publicznych realizowanych przez gminę w ramach zadań własnych. Inwestor spełnił wymogi prawidłowo złożonego wniosku a dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że zrealizowanie celu publicznego wymagało uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji o takim charakterze. Projekt decyzji został poddany wymaganym uzgodnieniom a charakter inwestycji nie pozwala dopatrzeć się zagrożeń dla interesów osób trzecich realizacją inwestycji, chronionych na etapie decyzji lokalizacyjnej. Organ II instancji podkreślił, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza się konkretnie o usytuowaniu obiektów od granic nieruchomości a kwestia zachowania normatywnych odległości tych obiektów od granic nieruchomości będzie przedmiotem badana na etapie pozwolenia na budowę.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do sądu administracyjnego Z. i L. K. podnieśli zarzuty następujące:

- naruszenia art. 144 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że eksploatacja instalacji powodująca emisję hałasu nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny w sytuacji, gdy emisja hałasu oddziaływać będzie także na nieruchomości dalej położone, niż tylko objęte inwestycją;

- naruszenia Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak informacji w decyzji, w jakim konkretnie miejscu i w jakich odległościach od granic nieruchomości będą zlokalizowane poszczególne elementy przedsięwzięcia;

- zbagatelizowania uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w postaci zagrożenia niszczenia mienia oraz obniżenia komfortu życia i wypoczynku bezpośrednim sąsiedztwem inwestycji;

- naruszenia Kanonu 1210 Kodeksu Prawa Kanonicznego poprzez zlokalizowanie inwestycji w miejscu religijnego kultu;

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem norm prawnych, mających w sprawie zastosowanie natomiast sprecyzowane w skardze zarzuty błędnego pominięcia norm prawnych wskazanych w zarzutach skargi, odnoszą się do przepisów prawa niemających zastosowania w sprawach o lokalizację inwestycji celu publicznego. Podkreślić należy, że w świetle ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: treść art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

Jak wynika z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lokalizowanie inwestycji celu publicznego następuje bądź na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź – w przypadku braku uchwalonego planu dla obszaru stanowiącego teren inwestycji - na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazuje natomiast art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w pierwszym zdaniu), nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z powyższych norm wynika oczywisty wniosek o związanym charakterze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji publicznej właściwy do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany wnioskiem w tym znaczeniu, że w razie niestwierdzenia niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa odrębnymi, powszechnie obowiązującymi, jest obowiązany wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek inwestora – Gminy Ł. dotyczył inwestycji mającej służyć realizacji celu publicznego. Przedmiotem wniosku była zabudowa usługowa w postaci placu zabaw, zmiana sposobu użytkowania budynku hydroforni z przeznaczeniem na budynek świetlicy wiejskiej wraz z przebudową i nadbudową budynku oraz urządzenie boiska ziemnego sportowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje inwestycję celu publicznego w słowniku pojęć w art. 2 pkt 5. Przepis ten stanowi, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis zaś art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego w zakresie określenia publicznego celu inwestycji odsyła ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje w punktach od 1 do 9 "b" konkretne cele publiczne oraz odsyła w punkcie 10 – tym do celów publicznych określonych w odrębnych ustawach. W punkcie 6 – tym art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, budowa i utrzymanie obiektów sportowych wprost została zaliczona do inwestycji celu publicznego. Zamiar realizacji boiska czyli obiektu sportowego, wprost przez ustawę o gospodarce nieruchomościami zaliczonego do inwestycji celu publicznego, we wniosku Gminy Ł. został połączony z realizacją urządzenia sportowego (placu zabaw) oraz obiektu kultury (świetlicy wiejskiej). Charakter inwestycji wpisuje się zatem w realizację zadań własnych gminy związanych z zaspakajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie kultury oraz kultury fizycznej i turystyki, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Wbrew zarzutom skarżących, zamierzenie objęte wnioskiem, było zgodne z przepisami odrębnymi a zatem nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zawarte w innych ustawach, w zakresie odnoszącym się do warunków czy zasad zagospodarowania terenu. Nie są to zatem przepisy aktów prawnych, w ogóle niezwiązanych z zagospodarowaniem terenu a regulujących odmienne kwestie, oderwane od problematyki określającej zasady lokalizowania inwestycji. Powoływanie się zatem przez skarżących na kanony Kodeksu Prawa Kanonicznego, jako na przeszkodę dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest całkowicie nietrafne. Kodeks Prawa Kanonicznego jest zbiorem praw Kościoła katolickiego, określającym funkcjonowanie Kościoła, prawa i obowiązki duchownych i świeckich, sposób zarządzania Kościołem, jego strukturę, elementarne przepisy liturgiczne. Normy Kodeksu Prawa Kanonicznego są normami niemającymi w ogóle zastosowania w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy administracji publicznej w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa publicznego.

Sąd z urzędu nie dopatrzył się sprzeczności lokalizacji inwestycji z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013r. poz. 1169 ze zm.). Z przepisów tej ustawy nie wynika obowiązek uzgadniania z kościelnymi osobami prawnymi zamiaru lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie, na którym, czy w pobliżu którego, usytuowana jest kapliczka służąca lokalnemu kultowi religijnemu. Budownictwo sakralne, jak wynika z tej ustawy, obejmuje kościoły i kaplice wybudowane przez Kościół i jego osoby prawne a inwestycje sakralne i kościelne podlegają ogólnie obowiązującym przepisom o planowaniu przestrzennym i prawa budowalnego. Służąca kultywowaniu obrzędów religijnych (wspólnej modlitwie) przydrożna kapliczka, nie mogła zatem stanowić przeszkody dla zamiaru realizacji inwestycji opisanej wnioskiem. Realizacja inwestycji nie powinna też wpłynąć na sprawowanie kultu religijnego, stanowiącego element konstytucyjnie zagwarantowanej wolności religii. Nadal bowiem sprawowanie kultu religijnego przy kapliczce powinno się odbywać w sposób wynikający z art. 15 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013r. poz. 1169 ze zm.).

W sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia, w tym wynikające z nich normy odległościowe sytuowania zabudowy względem granic nieruchomości, nie są stosowane przy ustalaniu zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inna jest bowiem istota postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu tym bowiem nie rozstrzyga się kwestii konkretnego usytuowania obiektu budowlanego ale przesądza o dopuszczalności jego zlokalizowania na danym terenie. Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie, a nie określa w sposób szczegółowy usytuowania danego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowalnych, stanowią – jako projekt zagospodarowania terenu, - część projektu budowlanego, zatwierdzanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym, prowadzonego przed innym organem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2012r. sygn. II SA/Łd 630/12).

Sąd nie podziela także zarzutów skarżących naruszenia przez organ art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazuje, że przepis ten również nie miał zastosowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Normami odrębnymi w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z norm zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska, a których treść mogłaby stanowić ewentualną przeszkodę dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, są normy zawarte w tytule I działu VII ustawy Prawo ochrony środowiska tj. normy dotyczące ochrony środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji. Przywołany zaś przez skarżących przepis art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska odnosi się do etapu eksploatacji inwestycji (konkretnie instalacji) i określa warunki, jakie powinny spełniać technologie stosowane w danej instalacji, konieczne dla zapewnienia właściwych standardów jakości środowiska. Zarzut nadmiernej emisji hałasu funkcjonowaniem inwestycji, na tym etapie postepowania również jest nietrafny. Jak bowiem trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2010r. sygn. VIII SA/Wa 682/09 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (odpowiednio decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiłaby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. Podkreślić należy, że inwestycja objęta wnioskiem i zaskarżoną decyzją, nie jest normatywnie zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle katalogu takich przedsięwzięć z Rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 71).

Reasumując związany charakter decyzji oraz zgodność inwestycji objętej wnioskiem z przepisami odrębnymi, nie pozwalała organowi administracji na odmowę uwzględnienia wniosku. Sprzeciw sąsiadów terenu inwestycji, niezadowolonych z bliskiego względem ich nieruchomości zlokalizowania obiektu sportowego, nie mógł stanowić skutecznej przeszkody prawnej dla wydania decyzji korzystnej z interesem wnioskodawcy. Sama treść decyzji zawiera wszystkie wymagane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym elementy, a jej wydanie nastąpiło po uzyskaniu wymaganych tą ustawą uzgodnień. W tej sytuacji sąd administracyjny nie dopatrzył się podstaw do jej uchylenia a w konsekwencji skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).