Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 25 października 2006 r., nr LII/77/2006 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 25 października 2006 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. G. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Mocą tej uchwały ustalono regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. G., stanowiący załącznik do uchwały.

Na powołaną uchwałę Rady Gminy Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się stwierdzenia nieważności:

- § 3 pkt2,5,8,9,10,11,12,13,16,19,21,22,26,27,28 i 29,

-§ 4 ust. 4 pkt 1 i 2, ust.5 pkt 5,6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17

-§ 5 pkt 1,2.3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,14,

-§ 6 ust. 1 i 2 oraz

-§ 7, § 8, § 9, § 10, § 11, 12 § 13 i § 25

regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. G., stanowiącego załącznik do tej uchwały.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 przez powtórzenie w postanowieniach §3 pk2,5,8,9,10,11,12,13,16,19,21,22,26,27,28 i 29 regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach.

Ponadto, w ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr100, poz.908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie w postanowieniach §4 pkt 1 i 2, ust.5 pkt 5,6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16 i 17, § 5 pkt1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,14, § 6 ust.1 i 2 §7, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 3 i § 25 regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały uzasadniając naruszenie ww. uchwałą § 137 i § 135 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Rada wyjaśniła, że w § 3 Regulaminu zamieściła 29 definicji pojęć używanych w treści Regulaminu, wśród nich w pkt 2,19 i 26 znalazły się powtórzenia pojęć określonych w ustawie, ich przytoczenie miało na celu przybliżenie tych pojęć adresatom prawa miejscowego, umożliwienie pełnej czytelności i zrozumienia Regulaminu. Pozostałe ze wskazanych w skardze pojęć użytych w Regulaminie stanowi powtórzenie definicji pojęć uregulowanych w innych ustawach, przy czym jak podkreślono, często ustawodawca w różnych ustawach używa odmiennych definicji tych samych pojęć. Wskazano, że skoro w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie było zawartych ustawowych definicji tych pojęć, Rada Gminy miała prawo w Regulaminie powtórzyć definicje tych pojęć określonych w innych ustawach niż ustawa o utrzymaniu porządku i czystości, dla pełnego zrozumienia i przejrzystości uchwalanego aktu prawa miejscowego. W ten sposób rozwiane zostały wszelkie wątpliwości co do treści pojęć używanych w Regulaminie.

Nadto w odpowiedzi na skargę, przytaczając postanowienia kwestionowanych zapisów Regulaminu, Rada podniosła, że zarzuty Prokuratora są bezzasadne. W szczególności Rada podniosła, że była upoważniona do wprowadzenia kwestionowanych zapisów na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest jego istotna sprzeczność z prawem.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenia przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów, wykroczenie przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 120/12, wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchwała Rady Gminy z dnia 25 października 2006 r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. G., została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.).

Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa w tej uchwale poprzez powtórzenie w regulaminie uregulowań ustawowych oraz przekroczenie zakresu upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, są uzasadnione.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Również wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe, muszą być zatem wydawane na podstawie wyraźnego a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonym. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych. (vide: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72)

Upoważnienie dla rady gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, do stanowienia aktów prawa miejscowego, przewiduje art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Odnośnie spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; który jest aktem prawa miejscowego.

Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika natomiast z treści art. 4 ust. 2 ustawy, który, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały, przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyliczenie kwestii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jakie gmina może poddać regulacji w regulaminie ma charakter wyczerpujący.

Rada gminy uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinna czynić to w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. nr 100 poz. 908).

Stosownie do treści § 135 załącznika do rozporządzenia "Zasady techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 (tj. podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw), oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2 (tj. podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który wyznacza zadania lub kompetencje danego organu). Przepis § 135 załącznika do rozporządzenia "Zasady techniki prawodawczej" stanowi doprecyzowanie opisanej wyżej zasady wynikającej z art. 94 i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Gmina nie może zatem w regulaminie ustanowić przepisów prawa miejscowego, które wykraczałyby poza przedmiot regulacji wskazany art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06 (LEX nr 243159), uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Rada gminy nie może zamieszczać w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy, czy też nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Zadaniem legislacji gminnej jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, nie wszystkich jednak, lecz jedynie takich, które zostały wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść cytowanego przepisu art. 4ust. 2pkt 1-8 ustawy Sąd uznał, że regulacja zawarta w § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 § 4 ust. 5 pkt 5-17 regulaminu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej przyznanej radzie gminy mocą art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 wskazano, że organizatorzy imprez zobowiązani są do wyposażenia miejsca, w którym impreza się odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady komunalne oraz zapewnienia odpowiedniej ilości toalet, określoną w wydanym pozwoleniu na organizację imprezy lub zgromadzenia (pkt 1) oraz oczyszczania terenu i wywiezienia odpadów bezpośrednio po zakończeniu imprezy (pkt 2).Organizatorów imprez nie można bowiem uznać, jak to zasadnie zarzucono w skardze, za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Organizatorzy imprez nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku..

W § 4 ust. 5 pkty 5-17 wskazano, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do:

- oddzielnego gromadzenia ścieków komunalnych i gnojówki lub gnojowicy (pkt 5),

-usuwania zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości w szczególności oczyszczania z zanieczyszczeń dojść do budynków, punktów gromadzenia odpadów i ich otoczenia, instalacji wodno-kanalizacyjnych leżących w obrębie posesji łącznie ze studniami kanalizacyjnymi, studzienkami wodomierzowymi, wpustami ściekowymi, systematycznego koszenia trawników i dzikiej roślinności oraz pielęgnacji drzew i krzewów (pkt 6),

-uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a w przypadku gołoledzi usuwania śliskości poprzez posypanie materiałami szorstkimi (bez dodatku środków chemicznych), systematycznie w zależności od potrzeb dla zachowania czystości i bezpieczeństwa. Przy wykonywaniu wymienionych zabiegów, dopuszcza się pozostawianie śniegu lub lodu w pryzmach na chodniku, wzdłuż krawężnika pod warunkiem, że nie utrudni to ruchu pieszego, zabrania się zgarniania zanieczyszczeń błota, śniegu i lodu z chodnika na jezdnię i odwrotnie (pkt 7),

-usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się,(pkt 8),

-utrzymywania nieruchomości niezabudowanych i w trakcie budowy w stanie wolnym od zachwaszczenia (pkt 9),

-utrzymywanie rowów odwadniających i melioracyjnych w stanie drożności i wykoszenia,(10),

-utrzymywanie nasypów i wykopów poprowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym (pkt 11),

-dbania o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń (pkt 12),

- usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych (pkt 13),

-usuwania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych wg częstotliwości ustalonej w § 16 na podstawie umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych (pkt 14),

- pielęgnacji i utrzymywania estetycznego wyglądu ogrodów, gruntów rolnych, terenów zielonych, kwietników, klombów, zarówno komunalnych, jak i będących własnością osób fizycznych i prawnych (pkt 15),

-oznaczenia nieruchomości przez umieszczenie w widocznym miejscu tablic informacyjnych z numerem porządkowym nieruchomości, zadbanie o ich estetyczny i czytelny wygląd (pkt 16),

- umieszczenia w budynkach wielolokalowych, w pobliżu wejścia tablic zawierających następujące informacje: imię nazwisko lub nazwę siedziby właściciela lub zarządcy nieruchomości, imię, nazwisko, adres osoby lub adres podmiotu utrzymującego czystość i porządek na terenie nieruchomości, regulamin porządkowy, spis adresów i telefonów alarmowych, w szczególności straży pożarnej, pogotowia ratunkowego , policji (pkt 17)

Powyższe regulacje zawarte w § 4 ust. 5 pkt 5-17 stanowią, wbrew stanowisku Rady przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z zestawienia przytoczonych wyżej postanowień ustawy (art. 4 ust. 2) z treścią ww. zapisów Regulaminu nie wynika upoważnienie dla organów do tak szerokiego określania obowiązków z zakresu utrzymania porządku i czystości oraz estetyki nieruchomości, jak nałożenie obowiązków wymienionych w pkt 5--17, które w swojej istocie dotyczą czystości i estetyki nieruchomości (obowiązek dbania o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń, obowiązek pielęgnacji i wyglądu ogrodów, gruntów rolnych, terenów zielonych, obowiązek utrzymywania nieruchomości w stanie wolnym od zachwaszczenia, utrzymywanie rowów melioracyjnych i wykopów w stanie drożności w stanie wykoszonym, obowiązek szczegółowo opisanego usuwania zanieczyszczeń z nieruchomości, utrzymywanie rowów, nasypów i wykopów w stanie drożności i wykoszonych), z ustawy nie wynika też upoważnienie do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku oznaczania nieruchomości i umieszczania w budynkach informacji dot. właścicieli nieruchomości. Również brak jest upoważnienia do nałożenia obowiązku usunięcia wraków pojazdów mechanicznych. Powoływanie się przez Radę na umocowanie z cyt. art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy jest więc niezasadne. Powyższe dotyczy również nałożenia obowiązków usuwania sopli lodu i nawisów śniegu, które nie znajduje uzasadnienia.(pkt 8) Również obowiązek określony w pkt 7 nie znajduje upoważnienia ustawowego. Wprawdzie zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) regulamin może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących użytkowi publicznemu, to jednak za taką strefę nie możną uznać dachów i gzymsów budynków, nawet jeżeli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi. Publicznie użytkowany jest wówczas ciąg komunikacyjny, którego obowiązek mógłby dotyczyć (a nie dach i gzyms budynku). Odnośnie unormowania zawartego w pkt 7, brak jest podstawy w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań mających na celu realizację wymogu sprzątania chodników (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Bd 1536/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 II /Sa/Gd 120/12 (lex nr 1166/96). Upoważnienie ustawowe naruszają również postanowienia pkt 5 i 14, w związku z treścią upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 3. Nadmienić należy, że zgodnie z przepisem art. 66 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości. Ustawowe uregulowanie tego zagadnienia wyklucza kompetencję Rady Gminy w tym przedmiocie.

W § 5 uchwalono, że na terenie Gminy P. G., mając na uwadze zasady utrzymania porządku i czystości, zabrania się :

1) spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków; dopuszcza się spalanie w instalacjach grzewczych odpadów z drewna, papieru i tektury, nie zawierających substancji niebezpiecznych,

2) stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska celem usunięcia śniegu i lodu,

3) niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażania placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczenia reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych, wiat przystanków, roślinności, trawników oraz zieleńców,

4) umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń itp.,

5) wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dla dzieci i uprawiania sportu,

6) zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt,

7) indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych, z wyjątkiem indywidualnych gospodarstw rolnych, położonych na terenach nie obsługiwanych przez jednostki wywozowe z przyczyn technicznych lub ekonomicznych, pod warunkiem samodzielnego udokumentowania wywozu na składowisko odpadów,

9) wykorzystywania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, podjazdów itp.,

10) zajmowania pasa drogowego (chodniki, pobocza, jezdnie, rowy przydrożne) celem składowania odpadów lub materiałów, na zajęcie pasa drogowego wymagana jest zgoda zarządcy drogi i pobierana jest za to opłata zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2006r., nr 129, poz. 9020,

11) dokonywanie zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2004r., nr 204, poz. 2086),

12) wrzucania do koszy ulicznych i publicznych kontenerów na odpady, odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, działalności handlowej i produkcyjnej,

13) umieszczania wymieszanych odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach na segregację odpadów innych niż rodzaj frakcji opisanej na worku lub pojemniku pod rygorem opłaty dodatkowej,

14) odprowadzania wód opadowych do kanalizacji sanitarnej.

Powyższe zapisy stanowią naruszenie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie, gdyż rada wykroczyła poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8. Powyższe postanowienia uchwały wprowadziły szereg zakazów, które nie mają umocowania w cytowanym wyżej art. 4 ust. 2 ustawy. Wyżej wymienione zakazy zostały wprowadzone z przekroczeniem uprawnienia ustawowego, innymi słowy nie mogły być one wprowadzone na mocy Regulaminu uchwalonego na podstawie art. 4 ustawy. Rada Gminy, jak to wyżej wskazano, nie ma prawa do stanowienia prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione w przepisie art. 4 ust. 2, ani też podejmować regulacji w inny sposób. Wyżej przytoczone zakazy wynikają z innych aktów prawych, takich jak ustawa o odpadach, Prawo ochrony Środowiska, czy też z powołanej ustawy o drogach publicznych w części dotyczącej zajęcia pasa drogowego, a nawet z prawa karnego. (zakaz niszczenia mienia).

W § 6 ust. 1 uchwały ustalono, że mycie pojazdów poza myjniami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej i zbiorników bezodpływowych po uprzednim przejściu przez łapacz oleju i odstojnik lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do kanalizacji deszczowej, zbiorników wodnych lub do ziemi.

W § 6 ust. 2 uchwalono, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, nie będą powodować zanieczyszczenia wód i gleby a powstające odpady będą gromadzone w sposób umożliwiający ich usuniecie zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi – na terenie własnej nieruchomości. Rzeczą Rady było wskazanie warunków, by opisane czynności były dopuszczalne. Ustawa nie wprowadza generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. W tym z zakresie zapis § 6 ust. 1 nie określa on warunków mycia pojazdów samochodowych na terenie własnej nieruchomości, używając sformułowania, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego. Natomiast ust. 2 wskazuje, że naprawy pojazdów samochodowych, poza warsztatami samochodowymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości, wprowadza więc modyfikację regulacji ustawowej poprzez wprowadzenie pojęcia warsztatu samochodowego w miejsce ustawowego sformułowania zakładu naprawczego i uzależnia naprawę od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, co powoduje że kwestia dokonania naprawy na własnej nieruchomości została uzależniona od ocennej kwestii uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, które to zagadnienie nie powinno być przedmiotem regulacji Regulaminem.

W § 7-13 oaz w § 25 wprowadzono następujące regulacje:

W § 7 stwierdzono, że w przypadku prowadzenia na nieruchomości działalności gospodarczej i powstawania odpadów innych niż komunalne należy stosować przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.)

W § 8 ust. 1 stwierdzono, że właściciele nieruchomości przy realizacji obowiązku gromadzenia i usuwania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych zobowiązani są do podpisania umowy z jednostką wywozową posiadającą odpowiednie zezwolenie Wójta Gminy. W § 8 ust. 1 stwierdzono, że podpisanie umowy na usuwanie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych z jednostką wywozową winno nastąpić nie później niż 1 miesiąc od wejścia w życie niniejszego Regulaminu.

W § 9 stwierdzono, że właściciele nieruchomości są zobowiązani w celu umożliwienia przygotowania treści umowy z jednostką wywozową do podania upoważnionemu przedstawicielowi podmiotu uprawnionego do wywozu zgodnej ze stanem ewidencji ludności liczby osób zamieszkujących na terenie nieruchomości lub gdy stan faktyczny różni się od niej, oświadczenia na piśmie o odstępstwach.

W § 10 stwierdzono, że właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku gromadzenia i przekazywania do wywozu odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych zobowiązani są do udokumentowania korzystania z usług wykonywanych przez podmiot posiadający zezwolenie Wójta gminy na wykonywanie w/w usług na terenie gminy P. G.

W § 11 stwierdzono, że udokumentowanie, o którym mowa w § 10 następuje poprzez okazanie kontrolującemu umowy i dowodów płacenia za usługi wywozowe.

W § 12 stwierdzono, że ustala się zasadę, że dokumenty, o których mowa w § 11 właściciel nieruchomości powinien przechowywać przez okres co najmniej jednego roku i na żądanie okazywać je służbom kontrolującym (upoważnionym przez Wójta Gminy). Właściciel nieruchomości jest zobowiązany do umożliwienia wejścia na teren nieruchomości celem przeprowadzenia kontroli przez w/w jednostki.

W § 13 stwierdzono, że w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie udokumentuje korzystania z usług podmiotu posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych oraz opróżnianiu zbiorników bezodpływowych, obowiązki te przejmuje gmina, zlecając wykonanie tych usług oraz pobierając od właściciela nieruchomości opłaty wg stawek określonych w uchwale określającej górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych.

W § 25 stwierdzono, że właściciele nieruchomości położonych na terenie gminy P. G., zobowiązani są do przeprowadzenia deratyzacji nieruchomości przynajmniej raz w roku w terminach określanych przez Wójta (ust. 1). Termin przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji podaje Wójt w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym do publicznej wiadomości w drodze zarządzenia (ust. 2). W przypadku występowania populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi w drodze zarządzenia obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi termin jej przeprowadzenia. (ust. 3). Koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości (ust. 4).

Również § 7-13 regulaminu stanowią naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 3ustawy oraz zawierają powtórzenia w Regulaminie obowiązków wynikających z ustawy. Wyżej opisanymi unormowaniami Rada określiła warunki dotyczące wywozu odpadów z nieruchomości oraz obowiązki z tym związane dotyczące jego dokumentowania. W myśl art. 4 ust. 3 ustawy w kwestii wywozu odpadów ustawa stanowi, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym samym wbrew stanowisku Rady, brak jest upoważnienia ustawowego dla nałożenia obowiązków opisanych w kwestionowanych postanowieniach uchwały dotyczących określenia terminu przechowywania dokumentów wywozu, przez okres co najmniej jednego roku umów i dowodów płacenia za usługi wywozowe (§12) wraz z sankcją ustanowioną w § 13. Natomiast pozostałe zacytowane postanowienia są w istocie powtórzeniem zapisów ustawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 (dotyczącego pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych) obowiązani są do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych przez okazanie umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Zatem powtórzenie i modyfikację obowiązków wynikających wprost z ustawy należy uznać za sprzeczne z prawem. Nałożenie takich obowiązków w Regulaminie również stanowiło naruszenie prawa. (§ 8, § 9, 9, § 10 i 11). zamieszczenie postanowienia § 7 jest zbędne, gdyż realizacja zapisów ustawy o odpadach ma zastosowanie niezależnie od powołania się na nią w Regulaminie. Dodać należy, że ustawa wprowadzając obowiązki określone cyt. art. 6 nie wprowadziła okresu czasowego w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody.

Rada Gminy wykroczyła również poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 uchwalając zapis zawarty w § 25

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Tymczasem w § 25 ust. 1 obowiązek deratyzacji został nałożony na właścicieli nieruchomości nieruchomości przynajmniej raz w roku w terminach określonych przez Wójta. Ustawowe upoważnienie do przeprowadzenia deratyzacji dotyczy rad gmin i nie przewiduje możliwości przekazania tych kompetencji innym organom. Zatem upoważnienie Wójta przez Radę do wykonania obowiązków z zakresu deratyzacji nie ma oparcia ustawowego, stanowi więc przekroczenie kompetencji ustawowych rady. Rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia i nie może delegować tego obowiązku na inny podmiot. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot w tym wójta, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia "Zasady techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, że uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia regulaminu winny uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i brak jest podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1536/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powtarzanie zapisów ustawowych a także ich modyfikacja stanowi zatem istotne naruszenie prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 93/10, LEX nr 599175; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, LEX nr 509625; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 618/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wprowadziła w § 3 pkt 2,5,8,9,1011,12,13,16,19,21,22,26,27,28 i 29 regulacje będące powtórzeniem lub modyfikacją legalnych definicji i norm zawartych w aktach rangi ustawowej.

Regulacje będące powtórzeniem regulacji zawartych w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości gminach zawarto w następujących postanowienia Regulaminu

- w § 3 pkt 2 regulaminu wprowadzono uregulowanie, iż przez "określenie właściciele nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powołane pojęcie "właściciela nieruchomości" stanowi powtórzenie definicji "właściciela nieruchomości" zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym to określono, że pod pojęciem tym "rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością". Pojęcie to zostało w istocie w regulaminie zmodyfikowane i nie jest spójne z definicją ustawową;

- w § 3 pkt 19 Regulaminu wprowadzono uregulowanie, iż przez określenie nieczystości ciekłe rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowoych. Powołane pojęcie nieczystości ciekłe stanowi powtórzenie definicji nieczystości ciekłych zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, w którym określono, że przez nieczystości ciekłe to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych, a wiec w Regulaminie powtórzono przytoczoną definicję ustawową;

- w § 3 pkt 26 Regulaminu wprowadzono uregulowanie, iż przez określenie chodnika należy rozumieć teren zawarty pomiędzy granicą nieruchomości a krawężnikiem jezdni jako wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego, a w przypadku dróg gruntowych, pas terenu, o szerokości 2,0 m mierzony od granicy nieruchomości w kierunku osi jezdni. Powołane pojęcie chodnika zostało zdefiniowane w ustawie w art. 5 ust. 1 pkt 4, który stanowi, że za chodnik uważa się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zatem również w tym przypadku pojęcie zostało zmodyfikowane i nie jest zgodne z definicją ustawową.

Regulacje zawarte w innych przepisach zawarto w następujących postanowieniach Regulaminu:

- w § 3 pkt 5 wprowadzono uregulowanie, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynki w zabudowie wolnostojącej lub szeregowej. Definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawiera natomiast art. pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane

- w § 3 pkt 8,9,10,11, 12,13,16,21 i 22 Regulaminu zawarto definicje pojęć zawartych w ustawie o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r. (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., nr 175, poz. 1462 ze zm.) - na dzień podjęcia uchwały,

W pkt 8 zawarto pojęcie, że przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie i transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów. Zatem pojęcie zostało zmienione i nie jest zgodne z ustawową definicja pojęcia unieszkodliwianie odpadów,

W pkt 9 zawarto pojęcie, że przez gospodarowanie odpadami rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Powyższa definicja jest powtórzeniem definicji zawartej w art. ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach.

W pkt 10 zawarto pojęcie, że przez unieszkodliwiania odpadów rozumie się poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonych w załączniku nr 6 do ustawy o odpadach w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Powyższa definicja jest powtórzeniem definicji zawartej w art. ust. 3 pkt 21 ustawy o odpadach,

W pkt 11 zawarto pojęcie, że przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów oraz każdego, kto przeprowadza wstępnie przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczeniu usług stanowi inaczej. Powyższa definicja jest powtórzeniem definicji zawartej w art. 3 ust 3 pkt 22,

W pkt 12 zawarto pojęcie, że przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Powyższa definicja jest powtórzeniem definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach.

W pkt 13 zawarto pojęcie, że przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady nie zawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Powyższa definicja jest powtórzeniem definicji odpadów komunalnych zawartych w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach (z daty uchwalenia Regulaminu),

W pkt 16 zawarto pojęcie, że przez odpady niebezpieczne rozumie się odpady należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika 2 ustawy o odpadach oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do w/w ustawy oraz należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika 2 do ustawy o odpadach i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do w/w ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy o odpadach. ustawy o odpadach. Powyższa definicja stanowi powtórzeniem definicji odpadów niebezpiecznych zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach,

W pkt 21 zawarto pojęcie, że posiadacza odpadów rozumie się każdego , kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Powyższa definicja stanowi powtórzenie definicji posiadacza odpadów zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach.

W pkt 22 zawarto pojęcie, że przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Powyższa definicja stanowi definicję składowiska odpadów zawartą w art. 3 ust. 3 16 ustawy o odpadach.

- w § 3 pkt 27, 28 i 29 Regulaminu zawarto definicję pojęć zawartych w ustawie o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997r.

W pkt 27 zawarto pojęcie, że przez zwierzęta domowe należy rozumieć zwierzęta, które tradycyjnie przebywają wraz z człowiekiem jego domu lub innych pomieszczeniach, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Powyższa definicja stanowi powtórzenie definicji zwierząt domowych zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o ochronie zwierząt Dz. U. tekst jednolity z 2003r, nr 106 , poz. 1002 ) – tekst obowiązujący w dacie powzięcia uchwały.

W pkt 28 zawarto pojęcie, że przez zwierzęta gospodarskie należy rozumieć zwierzęta gospodarskie, w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (koniowate, bydło, jeleniowate, utrzymywane w warunkach fermowych i w celu pozyskania mięsa skór, drób, świnie, owce, kozy, pszczoły, zwierzęta futerkowe). Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt ilekroć w ustawie jest mowa o zwierzętach gospodarskich rozumie się przez to zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Zatem definicja zawarta w Regulaminie zmieniła pojęcie ustawowe zwierząt gospodarskich, co również jest niedopuszczalne.

W pkt 29 zawarto pojęcie, że przez zwierzęta bezdomne należy rozumieć zwierzęta domowe i gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Definicja ta stanowi powtórzenie definicji bezdomnych zwierząt zawartej w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt.

Powtórzenie w regulaminie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej, jak również dokonanie w nich modyfikacji ustawowych definicji stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem ich nieważności.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, przeprowadzona w zakresie określonym w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu prawego zaskarżonej uchwały, z uwagi na istotność stwierdzonych naruszeń prawa.

Szczególna kompetencja do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. W rozpoznawanej sprawie skutkiem naruszenia prawa jest wykroczenie przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe do uchwalania Regulaminu czystości i porządku na terenie gminy.

Sąd miał przy tym na uwadze, że zakres opisanych naruszeń skutkować musiał stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 1 grudnia 2010r. (sygn. akt II OSK 2048 "konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego Regulaminu. Sąd podziela to stanowisko. Podkreślić należy, że wydawany na podstawie na art. 4 ust. 2 ustawy regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Rada winna ująć wszystkie kwestie wymienione a art. 4 ust. 2 ustawy. Brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, podobnie jak przekroczenie upoważnienia ustawowego uznawany jest za istotne naruszenie prawa. Zatem sytuacja, w której część uchwały w sprawie regulaminu dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Nadto wskazać należy, iż wbrew stanowisku rady stwierdzenie nieważności dotyczyło nie tylko postanowień stanowiących powtórzenie treści zapisów ustawy bądź przekraczających kompetencje gminy do wydania uchwały, lecz również innych, których zamieszczenie w regulaminie jest obowiązkowe (por. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy).

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.