Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K.Z.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Zaskarżoną do Sądu uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Rada Gminy A., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz.594 ze zm.), art. 383 § 1 pkt 2, § 2, § 3 i § 4 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 oraz art. 18 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy A. – K. Z. B. z powodu utraty prawa wybieralności.

W uzasadnieniu organ podał, że K. Z. B. w wyniku wyborów, które odbyły się w dniu [...] listopada 2014 r. została wybrana radną Gminy A. W dniu [...] stycznia 2015 r. radna wymeldowała się z pobytu stałego na terenie Gminy A. w związku z czym została wykreślona ze stałego rejestru wyborców Gminy A. Tego samego dnia radna zameldowała się na pobyt stały na terenie Gminy Miasta T. oraz na pobyt czasowy od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. na terenie Gminy A. Radna w związku ze zmianą zameldowania na pobyt stały nie złożyła wniosku o wpisanie jej do rejestru wyborców Gminy A. W wyniku wymeldowania się z pobytu stałego na terenie Gminy A., której jest radną oraz brakiem złożenia wniosku o wpisanie jej do rejestru wyborców Gminy A., (mimo nieprzerwanego stałego zamieszkiwania na terenie gminy), radna utraciła prawo wybieralności.

W związku z powyższym organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego, prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w tym przypadku do rady gminy, ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Potwierdzeniem stałego zamieszkania określonego w art. 10 § 1 pkt 3 jest wpis do rejestru wyborców (art. 18 § 1 Kodeksu wyborczego). Rejestr wyborców potwierdza przede wszystkim prawo wybierania oraz prawo wybieralności (art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego). Wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na pobyt stały są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu (art. 18 § 8 Kodeksu wyborczego). Wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek (art. 19 § 1 Kodeksu wyborczego). Radna wraz z wymeldowaniem się z pobytu stałego na terenie gminy A. i zameldowania się na jej terenie na pobyt czasowy takiego wniosku nie złożyła. Dokonała tego dopiero w dniu [...] lutego 2015 r., co nie niweluje przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Organ podkreślił, że utrata czynnego prawa wyborczego powoduje utratę prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego). Kodeks wyborczy przyjmuje za zasadę, że prawo wybieralności przysługuje osobie mającej prawo wybierania w danych wyborach (art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Utrata prawa wybieralności wypełnia przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. uchwałę złożyła K. Z. B., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy A. i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła obrazę prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3a i art. 11 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, polegającą na błędnej ich wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że wymeldowanie się z pobytu stałego w gminie A. i zameldowanie na pobyt czasowy w tej gminie (do dnia [...] stycznia 2019 r.) jest przyczyną utraty prawa wybieralności, mimo że bezspornym jest fakt stałego, wieloletniego i nieprzerwanego zamieszkiwania skarżącej na terenie gminy A., co skutkowało całkowicie wadliwym stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu skarżącej z powodu utraty prawa wybieralności.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że jej adresem zameldowania na pobyt stały jest T., jednak od 2008 r. jej miejscem zamieszkania jest gmina A., gdzie jest jej centrum życiowe i tam codziennie przebywa. Wskazała, że powodem zameldowania w T. był fakt uczęszczania jej dzieci do szkoły w tym mieście.

Skarżąca podała ponadto, że dnia [...] lutego 2015 r. złożyła w Urzędzie Gminy w A. wniosek o wpisanie jej do rejestru wyborców, który to wpis został dokonany dnia [...] lutego 2015 r.

Podsumowując, skarżąca podkreśliła, że uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków. W konsekwencji, nie zaistniały żadne przesłanki, by stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w przedmiocie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego, podjęta na mocy art. 383 § 2 w związku z art. 383 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112 ze zm.) – zwanej dalej: "Kodeksem".

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy oceny, czy skarżąca utraciła prawo wybieralności jako radna Gminy A. w związku ze zmianą miejsca zameldowania na pobyt stały i czy utrata tego prawa miała wpływ na wygaśnięcie jej mandatu radnego w drodze uchwały.

Bezsporne jest, że skarżąca w dniu [...] listopada 2014 r. została wybrana radną Gminy A. W dniu wyborów była zameldowana na pobyt stały na terenie Gminy A. Skarżąca posiadała w dniu wyborów czynne i bierne prawo wyborcze. Zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu, prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Natomiast prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma stosownie do art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu - osoba mająca prawo wybierania tych organów. Bezsporne jest również to, że skarżąca w dniu [...] stycznia 2015 r. wymeldowała się z pobytu stałego na terenie gminy A. i w tym samym dniu zameldowała się na pobyt stały na terenie gminy Miasta T. Natomiast na terenie gminy A. skarżąca zameldowała się na pobyt czasowy od dnia [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2019 r.

W ocenie Sądu, organ błędnie uznał, że zmiana miejsca zameldowania wywołała skutek w postaci utraty prawa wybieralności, stanowiącego przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego określoną w art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu.

Nie jest zasadą, że zmiana stałego miejsca zameldowania jest jednocześnie zmianą stałego zamieszkiwania, które ma bezpośredni wpływ na czynne i bierne prawo wyborcze. Zgodnie z definicją stałego zamieszkiwania zawartą w art. 5 pkt 9 Kodeksu, ilekroć w kodeksie jest mowa o stałym zamieszkaniu - należy przez to rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu.

Sąd ma świadomość, że w praktyce pojawiają się problemy ze zrozumieniem pojęcia stałego zamieszkania. Pierwszeństwo należy, w ocenie Sądu, dać Konstytucyjnemu rozumieniu stałego zamieszkania, które jest pojęciem szerszym od stałego miejsca zameldowania, ponieważ daje możliwość uczestniczenia w wyborach również osobom nigdzie niezamieszkałym, przebywającym stałe na obszarze gminy (art. 19 § 2), którzy również mogą na pisemny wniosek zostać wpisani do rejestru wyborców. Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia, kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze, powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu, dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych (sprawowaniem funkcji radnego), ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2006 r. sygn. akt I OW 265/05, Lex nr 198360, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 896/08, Lex 478565).

W ocenie Sądu, okoliczność, że skarżąca będąc już radną Gminy A. w dniu [...] stycznia 2015 r. wymeldowała się z pobytu stałego na terenie tej gminy i w tym samym dniu zameldowała się na pobyt stały na terenie Gminy Miasta T. ma niewątpliwie wpływ na zmiany w rejestrze wyborców wynikające z art. 18 § 3 Kodeksu. Przepis ten stanowi, że można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborców. Z kolej z art. 18 § 8 Kodeksu wynika, że wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na obszarze gminy na pobyt stały są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Zmiana stałego miejsca zamieszkania wywołała zatem wpływ wyłącznie na zmiany w rejestrze wyborców, który służy do legitymowania czynnego i biernego prawa wyborczego w dniu wyborów. Wpis z urzędu do rejestru wyborców nie stanowi automatycznej zmiany stałego zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. O tym, że skarżąca nie zamierzała zmieniać swojego centrum życiowego może świadczyć zameldowanie się jej na pobyt czasowy w gminie A.

Bezsporne jest również to, że skarżąca w dniu zmiany zameldowania nie skorzystała z przysługującego jej prawa zawartego w art. 19 § 1 Kodeksu. Przepis ten stanowi, że wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek. Na podstawie powyższego przepisu skarżąca uzyskała wpis do rejestru wyborców w dniu [...] lutego 2015 r. Rzeczywiście w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2015 r. skarżąca nie była ujęta w rejestrze wyborców na terenie gminy A. Okoliczność ta nie stanowiła jednak podstawy do zastosowania art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu. Przepis ten stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Rada Gminy A. nie miała zatem podstaw do stwierdzenia w drodze uchwały wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu).

W ocenie Sądu, organ błędnie powiązał stałe zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu z koniecznością legitymowania się wpisem do stałego rejestru wyborców. Definicja stałego zamieszkania określona w art. 5 pkt 9 nie przewiduje takiej zależności. Zgodnie z art. 18 § 1 Kodeksu, stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Prawo wybierania - czynne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego rady gminy dla obywatela polski oraz obywateli Unii Europejskiej niebędącego obywatelem polskim uzależnione zostało najpóźniej w dniu głosowania od spełnienia przesłanki wymaganego wieku (kończy 18 lat) oraz przesłanki stałego zamieszkiwania na obszarze tej gminy. Tak więc rejestr jest to zbiór danych o osobach uprawnionych do udziału w wyborach prowadzony i aktualizowany bieżąco przez każdą gminę dla wyborców w niej zamieszkałych. Zresztą w art. 18 § 4 wyraźnie wskazano na cel rejestru. Rejestr wyborców służy do sporządzania spisów wyborców uprawnionych do udziału w wyborach, a także do sporządzania spisów osób uprawnionych do udziału w referendum. Dokument ten nie służy do celów potwierdzenia stałego zamieszkiwania na terenie danej gminy. Stały rejestr wyborców, w myśl art. 18 § 1 Kodeksu obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Potwierdza on prawo wybierania oraz prawo wybieralności (art. 18 § 5 Kodeksu) w dniu wyborów. Stały rejestr wyborczy jest dokumentem, który ma znaczenie w dniu wyborów i nie wywołuje on, w ocenie Sądu, skutku w postaci utraty wybieralności w sytuacji, gdy już po wyborach dochodzi do zmiany stałego miejsca zameldowania radnego.

Kodeksowe pojęcie "stałego zamieszkania" (art. 5 pkt 9 Kodeksu) różni się od występującego w art. 52 Konstytucji i art. 25 k.c. pojęcia "miejsca zamieszkania" oznaczającego miejscowość, w której przebywa osoba fizyczna z zamiarem stałego pobytu. W wyborach samorządowych, w myśl art. 10 Kodeksu, obowiązuje wymóg stałego zamieszkiwania na terenie jednostki samorządowej. "Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium (danej jednostki) wybierają swoje organy stanowiące, a w gminie organ wykonawczy. W świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Ustawodawca nie może zatem przesądzać o czynnym i biernym prawie wyborczym, bądź o jego pozbawieniu, skoro prawo to wynika z samej ustawy zasadniczej. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.2.2006 r., K 9/05 (OTK ZU 2006, Nr 2, poz. 17) stwierdził, że okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest natomiast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych. (...) Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. (...) dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej. Konieczne jest też uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości". Do takich okoliczności NSA zaliczył: podany przez daną osobę adres dla korespondencji, zgłoszenie w ewidencji podatników, zarejestrowanie w danej miejscowości działalności gospodarczej, zarejestrowanie w danej miejscowości pojazdów samochodowych osoby.

W przedmiotowej sprawie organ bezpodstawnie powiązał utratę prawa wybieralności przez skarżącą ze zmianą miejsca zameldowania na pobyt stały oraz z urzędu wpisania jej do rejestru wyborców gminy Miasta T. Organ nie wykazał, że pomimo zmiany miejsca zameldowania na pobyt stały nastąpiła zmiana stałego zamieszkiwania przez skarżącą na terenie gminy, a tylko ta okoliczność mogłaby skutkować utratą prawa wybieralności na podstawie art. 383 § 3 Kodeksu.

Przed podjęciem zaskarżonej uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego umożliwiono radnej złożenie wyjaśnień. Stosowne pismo w tym zakresie zostało skierowane do skarżącej w dniu [...] stycznia 2015 r. W następstwie czego skarżąca złożyła wniosek w dniu [...] lutego 2015 r. o wpisanie do rejestru wyborców. Skarżąca powyższą czynnością potwierdziła stałe zamieszkiwanie na obszarze gminy bez zameldowania. Wniosek skarżącej został rozpatrzony pozytywnie. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], skarżąca została wpisana do rejestru wyborców prowadzonego przez Wójta Gminy A. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie art. 20 § 2 Kodeksu, Wójt Gminy A. sprawdził, że skarżąca spełnia warunki stałego zamieszkania na obszarze gminy, mimo iż jest na stałe zameldowana w innej gminie.

W ocenie Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a dokładnie art. 18 § 1, § 3 i § 8 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy.

W prawie wyborczym odstąpiono od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności. Konstytucja RP nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane. W orzecznictwie NSA oraz w doktrynie przyjmuje się, że zameldowanie nie oznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana jest wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 4-5 oraz wyrok NSA z 11.12.2013 r. sygn. akt II OSK 2481/13). W konsekwencji, unormowania ustawowe nie uzależniają czynnego i biernego prawa wyborczego od stałego zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz od stałego zamieszkiwania, przez które rozumie się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 10 § 1 pkt 3, art. 11 § 1 pkt 5, art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy).

Jak wskazano w piśmiennictwie: "Nie stoi z powyższym w sprzeczności ustalanie spisu wyborców w oparciu o stałe zameldowanie. Czym innym jest bowiem techniczna czynność sporządzenia spisu, a czym innym materialne obywatelskie prawo wybierania. Ewentualną sprzeczność pomiędzy formalną stroną spisu wyborców a materialnym prawem uznania za stałego mieszkańca można bowiem usunąć w drodze reklamacji" zob. Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 125).

Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.