Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylającą zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących średnich cen usług, obliczonych na podstawie danych w zakresie wolumenu ruchu i przychodów oraz liczby użytkowników, przekazanych Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w piśmie [...] z dnia [...] marca 2008 r.

Do wydania niniejszego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W związku z wszczętym dnia [...] września 2007 r. postępowaniem w sprawie wyznaczenia przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych oraz nałożenia na tych przedsiębiorców obowiązków regulacyjnych, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zwrócił się do P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca) o przekazanie informacji dotyczącej przychodów i wolumenu ruchu oraz liczby użytkowników w zakresie klientów abonamentowych indywidualnych, abonamentowych biznesowych oraz klientów usług przedpłaconych w 2005, 2006, 2007 roku, w formie zgodnej z określonymi przez UKE założeniami, zawartymi w załączniku do pisma z 25 lutego 2008 r.

Następnie strona skarżąca przekazała organowi wymagane informacje. Jednocześnie w piśmie tym, dokonała zastrzeżenia przekazanych informacji z powołaniem się na okoliczność, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.

Mając powyższe na uwadze, organ powołując się na art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., dalej zwanej "Prawo telekomunikacyjne"), uchylił zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących średnich cen usług, obliczonych na podstawie danych w zakresie wolumenu ruchu i przychodów oraz liczby użytkowników. Organ uznał bowiem, że dane przedstawione przez stronę skarżącą są niezbędne z uwagi na przedstawienie opinii publicznej tych danych poprzez publikacje organu.

Następnie strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W jej ocenie, obliczenia, do których odnosi się organ w decyzji nie prowadzą ani do ustalenia ceny, ceny jednostkowej, ani ceny oferowanej przez operatorów sieci ruchomych, gdyż nie są zgodne z definicją ceny, zapisanej w ustawie z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Obliczenia, których dokonał organ to średnie przychody jednostkowe z poszczególnych usług obliczone jako iloraz przychodu z danej usługi oraz wolumenu ruchu dla poszczególnych operatorów oraz średnie przychody jednostkowe dla rynku obliczone na podstawie średnich przychodów dla poszczególnych operatorów ważone liczbą ich użytkowników, a nie średnie ceny za usługę. W ocenie strony skarżącej, utożsamienie pojęcia "średniego przychodu" z usługi z pojęciem "średniej ceny" nie umożliwia użytkownikom lepszej znajomości cen usług telekomunikacyjnych, a może nawet prowadzić do błędnych wniosków dotyczących cen usług telekomunikacyjnych.

Zdaniem spółki, określony przez organ podział abonamentu między poszczególne usługi telefonii ruchomej zniekształca (zawyża lub zaniża) średni przychód uzyskiwany przez operatorów w zależności, czy świadczą oni lub nie, usługi transmisji danych w oparciu o abonament. Ponadto do usług z kategorii głosowych zostały zakwalifikowane usługi typu Premium, których udział w ogólnej liczbie może wpływać na zwiększenie lub zmniejszenie średniego przychodu z usługi.

W ocenie strony skarżącej, publikacja konkretnych danych na temat średnich przychodów usług nie jest niezbędna do prowadzenia analizy rynku 15. Jednocześnie procesy analityczne, na potrzeby których zbierane były przedmiotowe dane, zostały zakończone, a ich wyniki poddane do publicznej wiadomości 26 lutego 2007 r. w postaci konsultacji projektu postanowienia. Zdaniem spółki, dla użytkownika bardziej interesujące jest, ile zapłaci on realnie, a nie jaki jest średni przychód operatora z poszczególnych usług, stąd też bardziej zasadne byłoby przeprowadzenie analizy cen koszyków usług.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że uchylenie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych dotyczących średnich cen usług, obliczonych na podstawie danych w zakresie wolumenu ruchu i przychodów oraz liczby użytkowników związane jest z corocznym publikowaniem analiz rynku telekomunikacyjnego, gdzie jedną ze składowych są średnie ceny usług telekomunikacyjnych. Organ stanął na stanowisku, iż odtajnienie informacji przetworzonych w postaci średnich cen usług telefonii ruchomej, skalkulowanych na podstawie wolumenu ruchu i przychodów strony skarżącej, w latach 2005, 2006, 2007 jest niezbędne celem przedstawienia opinii publicznej tych danych poprzez publikację organu.

Podkreślił jednocześnie, że znajomość przez ogół społeczeństwa, którego zdecydowana większość korzysta z usług telefonii ruchomej, cen tych usług, stanowiło w opinii organu uzasadniony interes społeczny. Przez interes ten rozumie się między innymi znajomość przez użytkowników cen oferowanych przez operatorów telefonii ruchomej. Taką możliwość stwarza użytkownikom telefonii ruchomej upublicznienie obliczonych średnich cen usług telefonii ruchomej w latach 2005-2007, które w znacznej mierze odzwierciedlają stan kształtowania się rynkowych tendencji cenowych. W ocenie organu przedstawienie informacji o cenach usług telekomunikacyjnych oferowanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym usług w zakresie telefonii ruchomej, daje użytkownikom możliwość poznania i porównania cen oferowanych przez danego operatora telefonii ruchomej w odniesieniu do pozostałych operatorów krajowych na przestrzeni lat 2005-2007. Dlatego też, w ocenie organu, opublikowanie cen średnich obliczonych na podstawie przedstawionych przez operatorów wartości przychodów i wolumenu ruchu, jest niezbędne w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom zapoznania się z danymi charakteryzującymi rynek. Jednocześnie dane te przyczyniają się do wzrostu konkurencyjności, który w tym przypadku tożsamy jest z pojęciem liberalizacji rynku.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ wskazał, że kwestie dotyczące definicji pojęcia ceny oraz sposobu kwalifikacji przychodów utrudniającego wywodzenie wniosków odnośnie cen oferowanych użytkownikom oraz tendencji ich zmian, związane są ściśle z merytoryczną wartością dokumentów analitycznych upublicznionych przez organ z wykorzystaniem danych mu przekazanych. Ocena wartości tych dokumentów należy do uznania organu, a nie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, podobnie jest w kwestii "oceny niezbędności", która również należy do niego. Natomiast przedmiotem zaskarżonej decyzji jest fakt uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa.

Na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r. strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o stwierdzenie nieważności, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W ocenie strony skarżącej, organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia:

1. przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe (nieuzasadnione) zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie uzasadnione było uchylenie dokonanego przez stronę skarżącą zastrzeżenia poufności danych w związku z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, a to wobec przyjęcia przez organ błędnego założenia, że wystarczające jest w tym celu stwierdzenie niezbędności danych do realizacji planów publikacyjnych Prezesa UKE, niezależnie od stopnia przydatności przedmiotowych danych do realizacji nadrzędnych ustawowych celów, dla których powołany został urząd Prezesa UKE, i niezależnie od relacji tych celów do uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, a także w związku z błędnym uznaniem, że dane, co do których strona skarżąca dokonała zastrzeżenia poufności, są niezbędne dla realizacji tychże ustawowych celów działalności Prezesa UKE,

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dane, co do których strona skarżąca dokonała w niniejszej sprawie zastrzeżenia poufności, nie stanowiły tajemnicy strony skarżącej,

3. przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.), w związku z art. 192 ust. 1 pkt 4, 12 i 14 Prawa telekomunikacyjnego - poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że celem uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do przetworzonych informacji dotyczących relacji wolumenu ruchu i przychodów oraz liczby użytkowników strony skarżącej, przekazanych Prezesowi UKE przez stronę skarżącą w dniu [...] marca 2008 r., było umożliwienie konsumentom poznania i porównania średnich cen usług oferowanych przez operatorów sieci telefonii komórkowej w Polsce, podczas gdy zastosowana przez Prezesa UKE technika kalkulacyjna w rzeczywistości nie może prowadzić do ustalenia średnich cen usług świadczonych przez stronę skarżącą - w rozumieniu ww. przepisu Ustawy o cenach.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przede wszystkim zaś należy podnieść, aczkolwiek skarga tego nie porusza, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, wydana w I instancji naruszają prawo, dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06 "artykuł 61 § 1 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy też zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu".

Analiza art. 9 ust. 1 i ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż postępowanie dotyczące uchylenia przez Prezesa UKE zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa wszczynane jest z urzędu.

W przepisie tym nie przewidziana jest bowiem zasada wszczęcia postępowania a skoro przedmiotem jego jest uchylenie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa niewątpliwie dochodzi do ograniczenia praw podmiotu, a w związku z tym obowiązuje zasada oficjalności.

Skoro postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczynane jest z urzędu to w myśl art. 61 § 4 k.p.a. Prezes UKE powinien o tym zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Jak wynika z akt sprawy organ uchybił temu obowiązkowi jak również przed wydaniem decyzji nie pouczył strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. przez co naruszył zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Spółka o postępowaniu w sprawie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa dowiedziała się bowiem po doręczeniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Te uchybienia organu stanowią podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2000 r. w sprawie V SA 316/00). Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd bez względu na to, czy miało ono czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (patrz wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. II OSK 496/05, Lex nr 196700, uchwała składu 7 sędziów z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSA i WSA 2005 nr 4, poz. 66).

W tym stanie rzeczy, uchylenie z przyczyn wznowieniowych zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji czyni zbędnym roztrząsanie pozostałych zarzutów skargi.

Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.