Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A.J. G. na postanowienie Komisarza Wyborczego w B. z dnia [...] r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] r. Komisarz Wyborczy w B. – dalej "organ", działając na podstawie art. 383 § 2 a) w związku z § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r., poz. 754, 1000, 1349) stwierdził "(...) wygaśnięcie mandatu radnego Pana A. J. G., wybranego do Rady Powiatu w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] Komitet Wyborczy [...] z powodu zrzeczenia się mandatu".

A. J. G. złożył skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:

- art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia mandatu radnego w sytuacji, gdy nie wystąpiła żadna z przyczyn wymienionych w art. 383 § 1 pkt 1, 4 i 6 Kodeksu wyborczego, w szczególności bez ziszczenia się przesłanki pisemnego zrzeczenia się mandatu radnego;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę ich zastosowania, to jest niesporządzenie uzasadnienia, w którym zostałyby przedstawione motywy faktyczne i prawne wydania skarżonego postanowienia, co umożliwiłoby kontrolę jego legalności przez sąd administracyjny, a także poprzez niewskazanie w § 1 postanowienia, mandatu radnego jakiej rady postanowienie dotyczy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie dokonał pisemnego zrzeczenia się mandatu, wobec czego bezpodstawne jest zastosowanie art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego. Zauważył, że § 1 kwestionowanego postanowienia nie określa mandatu radnego, jakiej rady powiatu rozstrzygnięcie dotyczy. Stwierdził nadto, że postanowienie nie zawiera uzasadnienia, co czyni je niezgodnym z zasadami wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący w wyborach przeprowadzonych w dniu [...] października 2018 r. uzyskał mandat radnego Rady Powiatu B. W chwili uzyskania mandatu skarżący pełnił funkcję kierownika w jednostce organizacyjnej podległej radzie powiatu, a mianowicie stanowisko dyrektora Liceum ogólnokształcącego w M. Zgodnie z art. 24 b) ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 944) – dalej "u.s.g." osoba, która uzyskała mandat radnego przed jego wykonywaniem obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Takie ogłoszenie zostało opublikowane w dniu [...] października 2018 r. Termin złożenia wniosku o urlop bezpłatny – w przypadku skarżącego upłynął [...] października 2018 r.

W dniu [...] listopada 2018 r. Starostwo w B. poinformowało Komisarza Wyborczego w B., że skarżący nie złożył takiego wniosku.

Na polecenie organu, urzędnik wyborczy przeprowadził rozmowę telefoniczną ze skarżącym, celem ustalenia stanu faktycznego oraz poinformowania go o skutkach wynikających z zaniechania złożenia wniosku o urlop bezpłatny. W rozmowie z owym urzędnikiem skarżący przyznał, że nie złożył wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego, gdyż nie posiadał w tym zakresie stosownej wiedzy. Sądził, że w tej kwestii ma trzy miesiące od dnia wyborów.

Zgodnie z art. 24 b) ust. 5 u.s.g., niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

W tym stanie rzeczy, organ był zobowiązany do wydania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego – wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:

1) śmierci;

2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów;

3) odmowy złożenia ślubowania;

4) pisemnego zrzeczenia się mandatu;

5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;

6) wyboru na wójta;

7) niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Z przepisów Kodeksu wyborczego wynika, że wygaśnięcie mandatu radnego – z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 stwierdza rada, w drodze uchwały (art. 383 § 2 i § 3 Kodeksu Wyborczego). Natomiast wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 4 i 6 art. 383 § 1 stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

W myśl art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego – od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu.

Badając wymogi formalne skargi stwierdzić należy, że została ona wniesiona w terminie ustawowym - kwestionowane postanowienie doręczono skarżącemu w dniu [...] listopada 2018 r., zaś skarga została złożona w siedzibie organu w dniu [...] grudnia 2018 r.

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia podnieść naprzód trzeba, że nie zawiera ono uzasadnienia. W części wstępnej tego postanowienia organ przywołał podstawę rozstrzygnięcia (art. 383 § 2 a w związku z § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego), zaś w § 1 stwierdził, że wygaśnięcie mandatu skarżącego nastąpiło "z powodu zrzeczenia się mandatu".

Oczywiste jest, że uzasadnienie konkretnego aktu powinno zawierać pisemne uzasadnienie, w którym organ w pierwszej kolejności ustala stan faktyczny, a następnie dokonuje procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Regulacje przyjęte w Kodeksie wyborczym nie przewidują obowiązku sporządzenia przez komisarza wyborczego uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie art. 383 § 2a. Jednak wykładnia tego przepisu musi uwzględniać także wykładnię systemową. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymać należy stanowisko, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa - zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06).

Ugruntowany od lat nurt orzeczniczy na tle uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz na tle zarządzeń wydawanych przez wójta w sprawach z zakresu administracji publicznej prezentuje przedstawiony wyżej pogląd, że tego rodzaju akty powinny zawierać uzasadnienie (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 2597/12; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 723/16; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli, gdyż nie wskazuje na motywy i powody jego podjęcia, z uwagi na brak uzasadnienia. Wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, nie mogą zastąpić uzasadnienia kwestionowanego aktu i nie mogą konwalidować tego aktu. Zresztą z jej treści wynika, że skarżący nie dokonał prostej czynności zrzeczenia się mandatu radnego na piśmie, lecz zaistniałą sytuację – opisaną post factum, organ potraktował jako zrzeczenie się mandatu.

Wojewódzki sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracji publicznej, do którego kompetencji należy merytoryczne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia podnieść również trzeba, że jest ono wadliwe również z tego powodu, gdyż nie określa, mandatu jakiej rady dotyczy owo rozstrzygnięcie (zob. § 1 postanowienia).

Postępowanie przed komisarzem wyborczym, o którym mowa w art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., co ma wpływ na określenie podstawy prawnej orzekania przez sąd. Ponieważ sprawa nie dotyczy skargi na akt lub czynność, które są wymienione w art. 145-148 p.p.s.a., przeto należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.