II OSK 1526/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-12-21	
Data wpływu	2010-07-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 580/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547; art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458; art. 6 ust. 2; Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
Dz.U. 2002 nr 113 poz 984; art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2; Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 98 , art. 98 a ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie E. B. sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w C. i M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 580/09 w sprawie ze skarg Rady Miejskiej w C. i M. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C. oddala skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 580/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił, przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie E. B., skargi Rady Miejskiej w C. oraz M. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C.. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęte zostały następujące ustalenia faktyczne.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009r. Wojewoda Małopolski wezwał Radę Miejską w C. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C. M. C.. Jako podstawę wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Wojewoda Małopolski wskazał wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] września 2008r., sygn. akt [...], zmieniający wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] maja 2008r., sygn. akt [...], w ten sposób, że na mocy art. 66 § 1 Kodeksu karnego i art. 67 § 1 i § 3 k.k. postępowanie karne wobec M. C., za przestępstwo ujęte w art. 233 § 6 k.k. w zw. z art. 91 k.k., zostało warunkowo umorzone na okres próby 1 roku. Okoliczność ta – stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984) – powoduje wygaśnięcie mandatu burmistrza. Zgodnie z art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu burmistrza winna stwierdzić uchwałą Rada Miejska w C., najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Wojewoda Małopolski zastrzegł, że w razie niepodjęcia przez Radę Miejską w C. stosownej uchwały w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, zostanie wydane – zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej – zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta C..

W dniu [...] lutego 2009 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C.. W § 1 tej uchwały Rada Miejska stwierdziła, iż odmawia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C. M. C., gdyż nie zostały spełnione przesłanki skutkujące wygaśnięciem mandatu, a to wobec kolizji trzech regulacji prawnych w tym zakresie, a określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458) oraz w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 2 i art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta C..

W dniu [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Małopolski wydał zarządzenie zastępcze nr [...], w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C. – M.C.. W § 1 tego zarządzenia Wojewoda Małopolski stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta C. z powodu utraty prawa wybieralności wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego - określonego w art. 233 § 6 w zw. z art. 91 § 1 Kodeksu karnego.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Rada Miejska w C. zaskarżyła zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. domagając się jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem prawa, tj. art. 98 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzeniu zastępczemu zarzucono wadliwą ocenę legalności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] wydanej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C., a tym samym błędną interpretację regulacji prawnej przyjętej za podstawę zaskarżonego zarządzenia, w tym art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miejska w C. pomimo takiego obowiązku nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu Burmistrza C. najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, podczas gdy przesłanki wygaśnięcia nie wystąpiły i nadal nie istnieją.

Ponadto zarzucono Wojewodzie Małopolskiemu nieuwzględnienie przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego występującej sprzeczności w regulacji prawnej ujętej w art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, a art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w tym sensie, że burmistrz w okresie obecnej kadencji jako pracownik samorządowy może być pozbawiony statusu tego pracownika w określonej sytuacji faktycznej i prawnej, m. in. gdy zostanie skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zdaniem strony skarżącej te istotne zmiany w porównaniu z poprzednio obowiązującą ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) – o pozbawieniu statusu pracownika samorządowego, w tym burmistrza mają zastosowanie do obecnej kadencji i były – wraz z uwzględnieniem występującej sprzeczności wyżej określonych trzech ustaw, a także przy zachowaniu reguły interpretacyjnej "lex specialis derogat legi generali" – podstawą do podjęcia w dniu [...] lutego 2009 r. uchwały Rady Miejskiej w C. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – bez stwierdzenia wygaśnięcia tegoż mandatu.

W ocenie strony skarżącej Rada Miejska w C. odpowiedziała na wezwanie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Jednakże ze wspomnianych powodów nie miała możliwości stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wobec braku przesłanek w tym zakresie. Odmienna zatem interpretacja przez organ nadzorczy norm prawnych, mogących mieć zastosowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, a polegająca w tej części na pominięciu koniecznych do zastosowania rozwiązań prawnych określonych w art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta – wskazuje również, że normy prawne przyjęte za podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego są nieprawidłowe.

W skardze podniesiono również, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie zarządzenia zastępczego wymienione w art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Rada Miejska w C. nie miała obowiązku podjęcia uchwały o treści zgodnej z wezwaniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. Uchwała Rady Miejskiej w C. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C. nie została pozbawiona swojej mocy, tj. Wojewoda Małopolski nie stwierdził jej nieważności w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym uchwała ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane przez sąd administracyjny lub inny organ.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego wniósł także M. C.. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu zarzucił naruszenie art. 98 i art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez wydanie zarządzenia zastępczego, mimo że Rada Miejska w C. odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C. przyjmując, że nie zostały spełnione przesłanki skutkujące jego wygaśnięciem. Ponadto skarżący zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez wydanie zarządzenia zastępczego, mimo że nie zaistniały przesłanki pozbawiające go biernego prawa wyborczego.

Skarżący podnosił, iż zarządzenie zastępcze, jak też uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, którą zarządzenie ma zstępować – są aktami deklaratoryjnymi, a treść oświadczenia woli zawartego w tych aktach, nie zależy od uznania organu wydającego akt. Organy te jednak nie są pozbawione samoistnego ustalenia zaistniałych przesłanek wygaśnięcia mandatu. Dlatego między organem nadzoru, a organem gminy może dojść do zasadniczej rozbieżności w ocenie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Rozbieżność ta może doprowadzić do tego, że wojewoda wyda zarządzenie zastępcze w trybie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, a rada gminy podejmie uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Jeżeli rada gminy podejmie uchwałę o treści przeciwnej w stosunku do wezwania organu nadzoru, to dla pozbawienia danej osoby prawa do sprawowania urzędu nie wystarczy samo tylko przekonanie wojewody, że rada jest w błędzie, ale trzeba jeszcze ową błędną uchwałę rady pozbawić mocy, to jest stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, "bezskuteczność wezwania rady gminy przez wojewodę", o której mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniająca wydanie zarządzenia zastępczego zachodzi, gdy rada nie podjęła żadnej uchwały. Jeżeli natomiast rada, czy to z własnej inicjatywy, czy po otrzymaniu wezwania wojewody podejmuje uchwałę stwierdzającą, że nie znajduje przesłanek faktycznych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, to wojewoda dla skutecznego wzruszenia takiej uchwały rady powinien zastosować konsekwencje przewidziane w art. 91 i 93 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem skarżącego, Rada Miejska w C. miała prawo podjąć uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, a wobec tego Wojewoda Małopolski nie miał prawa do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, gdyż niezgodna z wolą Wojewody Małopolskiego uchwała Rady Gminy w C. nie jest podstawą do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci zarządzenia zastępczego. Uchwała Rady Miejskiej w C. mogła być natomiast zakwestionowana przez Wojewodę w myśl art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro w trybie przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminie 30 dni – organ nadzoru nie orzekł o nieważności uchwały o odmowie odwołania burmistrza – uchwała Rady Gminy w C. jest ważna, zaś zarządzenie zastępcze o odwołaniu burmistrza jest bezskuteczne. Rada Miejska w C. miała podstawy do podjęcia uchwały w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C. wobec braku przesłanek skutkujących wygaśnięciem mandatu – z przyczyn opisanych w § 1 uchwały z dnia 13 lutego 2009 r. Rady Gminy w C. - to jest sprzeczności w regulacjach prawnych dotyczących wygaśnięcia mandatu burmistrza. Skarżący zaaprobował stanowisko Rady Miejskiej w C. i podniósł, iż brak było przesłanek do odwołania go z funkcji Burmistrza Miasta. Wojewoda Małopolski przyjął bowiem, iż podstawę prawną odwołania z funkcji burmistrza stanowi art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) wobec utraty przez skarżącego biernego prawa wyborczego. Zgodnie z tym przepisem nie mają biernego prawa wyborczego m. in. osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W opinii skarżącego to stanowisko Wojewody jest niesłuszne, a to w świetle przepisów późniejszej ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458). Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W gminnym samorządzie terytorialnym jedyną osobą zatrudnioną w urzędzie z wyboru jest wójt, burmistrz i prezydent miasta. Wynika stąd, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych dotyczą tylko i wyłącznie tych stanowisk. Według art. 61 tej ustawy wchodzi ona w życie w tej kadencji, a więc dotyczy kadencji, którą obecnie pełni skarżący. Według skarżącego skoro ustawa o pracownikach samorządowych nie pozbawia burmistrza biernego prawa wyborczego, to ustawa ta w myśl zasady "lex specialis derogat legi generali" wyłącza możliwość odwołania burmistrza w przypadku warunkowego umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zgodnie z art. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wygaśnięcie mandatu burmistrza następuje między innymi wskutek utraty prawa wybieralności. Tym samym zdaniem skarżącego, zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych, nie ma podstaw do odwołania go ze stanowiska burmistrza, bowiem nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego i nie utracił prawa wybieralności.

W odpowiedziach na obydwie skargi Wojewoda Małopolski stwierdził, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Wskazany art. 98a ust. 2 ustawy przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu 30-sto dniowego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Z treści tego przepisu, jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady, podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru dodał, że status prawny pracownika samorządowego zatrudnianego na podstawie wyboru – burmistrza miasta – kształtowany jest obecnie przez ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (poprzednio przez ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593), ale również przez ustawy szczególne, takie jak Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 3 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Obowiązująca od dnia 1 stycznia 2009 r. ustawa o pracownikach samorządowych w art. 6 ust. 2 wskazuje, iż pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która m. in. nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Natomiast na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje wskutek utraty biernego prawa wyborczego.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego, strona skarżąca błędnie dopatruje się kolizji pomiędzy przepisami wspomnianych ustaw, gdyż ustawa o pracownikach samorządowych jest ustawą ogólną, albowiem reguluje przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych, zatrudnionych na podstawie wyboru, powołania i umowy o pracę. Wskazany przez stronę skarżącą przepis art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych dotyczy pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania (a więc m. in. burmistrza). Natomiast wskazane ustawy: o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kształtują tylko status prawny wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i w tym zakresie stanowią lex specialis do ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z wypracowaną przez doktrynę regułą kolizyjną ustawa późniejsza ogólna nie wyklucza ustawy wcześniejszej szczególnej, przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie stoją na przeszkodzie wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Natomiast sygnalizowana przez Radę Miejską w C. niezgodność art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z art. 2 i art. 31 Konstytucji, nie ma w ocenie organu nadzoru znaczenia z punktu widzenia zgodności z prawem kwestionowanego zarządzenia zastępczego.

W piśmie z dnia [...] października 2009 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w C. podniósł, że organ nadzoru powołując się na wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] września 2008r., sygn. akt [...] uznał, że był to wyrok skazujący pomimo tego, że w stosunku do tej osoby postępowanie karne zostało warunkowo umorzone na okres próby jednego roku. Zdaniem pełnomocnika Rady jest to nieprawidłowe, gdyż warunkowe umorzenie postępowania karnego nie ma charakteru wyroku skazującego, co potwierdza powołane przez niego orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Fakt, że wyrok ten nie może być uznany za wyrok skazujący potwierdza okoliczność, iż nie jest on uwidoczniony w Krajowym Rejestrze Karnym.

Zdaniem pełnomocnika Rady, uchwała z dnia [...] lutego 2009 r. nie odpowiada wezwaniu Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., ale jednak nie można przyjąć, że jest nieważna lub niezgodna z prawem. Pozostaje ona w obrocie prawnym, bowiem Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru nie pozbawił jej dotychczas tego charakteru, tj. nie stwierdził jej nieważności lub niezgodności z prawem w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w C. nie zachowała się milcząco wobec wezwania Wojewody Małopolskiego, a tym samym nie dała uzasadnionej podstawy do wydania zarządzenia zastępczego. Wydanie takiego zarządzenia narusza zatem art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami oraz art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego przewidującej, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił obie skargi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybieralności do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Z kolei, art. 7 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stwierdza, że prawo wybieralności przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Nie mają go natomiast m. in. osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Sąd wskazał, że w stosunku do M. C. został wydany wyrok, którym Sąd Okręgowy w T. warunkowo umorzył postępowanie karne na okres próby 1 roku. Wobec tego M. C. utracił prawo wybieralności, co spowodowało wygaśnięcie jego mandatu burmistrza. W takim przypadku, zgodnie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, rada gminy winna stwierdzić wygaśnięcie mandatu burmistrza w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. W dniu [...] lutego 2009 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę Nr [...], w której odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C.. Zdaniem Sądu I instancji, gdy organ gminy wbrew obowiązkowi nie podjął prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody było wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, a zatem wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny.

Sąd dodał, że warunkiem skutecznego wydania zarządzenia zastępczego jest uprzednie wezwanie rady gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały w terminie 30 dni, a następnie powiadomienie przez wojewodę ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wymogi te zostały spełnione. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda Małopolski wezwał Radę Miejską w C. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza C.. Następnie, w wyniku niepodjęcia przez Radę Miejską w C. przedmiotowej uchwały stwierdzającej wygaśnięcia mandatu, pismem z dnia [...] marca 2009 r., Wojewoda Małopolski zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza C..

W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadniony jest podnoszony w obu skargach zarzut, że w niniejszej sprawie Wojewoda nie miał podstawy prawnej do wydania zarządzenia zastępczego. Podkreślono przy tym, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Wskazany art. 98a ust. 2 ustawy przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu 30-sto dniowego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Z treści tego przepisu, jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Samo zatem podjęcie przez Radę Miejską w C. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, ale odmawiające stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu, nie stanowi realizacji powyżej wskazanego wymogu ustawowego i nie uniemożliwia wojewodzie wydania zarządzenia zastępczego.

W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadniony jest też zarzut braku podstaw do wydania przez wojewodę kwestionowanego zarządzenia zastępczego z tego powodu, że nie wyeliminował on uprzednio z obrotu prawnego uchwały Rady Miejskiej w C. z [...] lutego 2009 r. Wskazał bowiem, że wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustosunkował się także negatywnie do stanowiska dotyczącego wzajemnego stosunku do siebie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz ordynacji wyborczej. Wskazał przy tym, że status prawny pracownika samorządowego, w tym również zatrudnianego na podstawie wyboru burmistrza miasta uregulowany jest obecnie w ustawie o pracownikach samorządowych. Ta ustawa ma charakter generalny, zawierając ogólne zasady kształtujące status między innymi wójta, burmistrza i prezydenta miasta jako pracownika samorządowego. Charakter lex specialis mają natomiast przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 3 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, które dotyczą mandatu uprawniającego do sprawowania władzy, a nie statusu pracownika samorządowego. Obowiązująca od dnia 1 stycznia 2009 r. ustawa o pracownikach samorządowych w art. 6 ust. 2 wskazuje, iż pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która m. in. nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, natomiast na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w związku z art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje wskutek utraty biernego prawa wyborczego. Jednakże zdaniem Sądu I instancji, nie dochodzi tu do kolizji regulacji prawnych, dotyczą one bowiem dwóch różnych zagadnień: statusu pracownika oraz statusu organu wyposażonego w mandat do sprawowania władzy. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie wykluczają zatem ustawy wcześniejszej szczególnej i nie stoją na przeszkodzie wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że przewidziany w art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wymóg umożliwienia złożenia wyjaśnień skonstruowany został jako poprzedzający podjęcie uchwały i w niniejszej sprawie został on dochowany, co potwierdza między innymi informacja zawarta w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej w C. do Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. W odniesieniu zaś do zarzutu dotyczącego zgodności art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z art. 2 i art. 31 Konstytucji, Sąd zwrócił uwagę, że kwestia zgodności z Konstytucją tego przepisu była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt K 66/07). Sąd nie powziął jednak wątpliwości co do zgodności z Konstytucją regulacji prawnej stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Skargą kasacyjną z dnia 20 kwietnia 2010 r., pełnomocnik M. C.zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2010 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub zastosowanie w postaci naruszenia:

1. art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta polegające na błędnym uznaniu, że zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu,

2. art. 98a ust. 2 i art. 98 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta polegające na wydaniu przez Wojewodę zarządzenia zastępczego pomimo faktu, iż Rada Miejska w C. odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C. stwierdzając, iż nie są spełnione przesłanki skutkujące wygaśnięciem mandatu, a uchwała nie została usunięta z obrotu prawnego,

3. art. 98 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, polegające na błędnym uznaniu, że jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie tego przepisu jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta gminy oraz, że rada ma w myśl tego przepisu obowiązek podjęcia uchwały wygaszającej mandat wójta,

4. art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 6, art. 11 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, poprzez naruszenie zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegającej ochronie sądowej, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy rada gminy podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza C.,

5. art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza C.,

6. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych przez wydanie zarządzenia zastępczego mimo, iż nie zaistniały przesłanki pozbawiające skarżącego biernego prawa wyborczego,

7. § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2009 r., zgodnie z którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, w której przedmiotowa uchwała ma obowiązujący status w porządku normatywnym.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż poza zakresem rozpoznania Sądu I instancji pozostał fakt funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2009 r. Dodano, że wspomniana uchwała pozostaje w sprzeczności z zarządzeniem zastępczym organu nadzoru wydanym w tej sprawie. Zanim organ nadzoru wydał zarządzenie zastępcze winien - zdaniem autora skargi kasacyjnej - wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę Rady Miejskiej w C.. Obecnie zaś pozostają w obrocie prawnym dwa opozycyjne wobec siebie akty administracyjne.

Następnie stwierdzono, że organ nadzoru nie może skorzystać z instrumentu nadzoru w postaci zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w sprawie została wydana uchwała. Powołano przy tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące odmienne stanowisko w tym zakresie, a także podniesiono szereg argumentów polemizujących z istniejąca linią orzeczniczą.

Podkreślono, że zarówno zarządzenie zastępcze, jak też uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, którą zarządzenie ma zastępować są aktami deklaratoryjnymi. Treść oświadczenia woli, zawartego w tych aktach, nie należy do uznania organu wydającego akt. Organy te nie są przy tym pozbawione możliwości ustalenia zaistniałych przesłanek wygaśnięcia mandatu. Stąd między organem nadzoru, a organem gminy może dojść do rozbieżności w ocenie przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Jeżeli zatem rada podejmie uchwałę o treści przeciwnej w stosunku do wezwania organu nadzoru, to dla pozbawienia danej osoby prawa do sprawowania urzędu nie wystarcza samo tylko przekonanie wojewody, że rada jest w błędzie, ale trzeba jeszcze ową błędną uchwałę rady pozbawić mocy, to jest stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazano również, że organ nadzoru nie otrzymał w świetle art. 98a ustawy o samorządzie gminnym kompetencji do wydawania polecenia determinującego treść uchwały rady i nie może narzucać organowi uchwałodawczemu gminy określonej treści uchwały.

W dalszej części uzasadnienia przytoczono ponownie treść zarzutów podniesionych w punktach 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Wskazano również, iż w świetle istniejących unormowań prawnych (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych) burmistrz jako pracownik samorządowy nie traci biernego prawa wyborczego w sytuacji, gdy zapadł wobec niego wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W konkluzji powołano orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz publikacje doktryny, w świetle których warunkowe umorzenie postępowania karnego nie ma charakteru wyroku skazującego.

Drugą skargę kasacyjną w rozpatrywanej sprawie wniosła, pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r., Rada Miejska w C. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2010 r.

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez zajęcie stanowiska, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C. jest zgodne z prawem pomimo, że nie zaistniały przesłanki formalne oraz merytoryczne do stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu, a które to przesłanki muszą być spełnione według wymogów określonych w regulacjach prawnych obowiązujących w tym zakresie, a wyszczególnionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. art. 3 ust. 2 i art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, art. 7 ust. 1 i ust 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a także w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i przy uwzględnieniu - wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1196/04.

Wobec powyższego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w następującym zakresie:

a) art. 98a ust. 2 i art. 98 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a polegający na wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego zarządzenia zastępczego w dniu [...] kwietnia 2009 r. pomimo, że Rada Miejska w C. w dniu [...] lutego 2009 r. uchwałą nr [...] odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C. z tej przyczyny, że nie były spełnione przesłanki skutkujące wygaśnięciem mandatu, natomiast uchwała ta nie została usunięta z obrotu prawnego,

b) art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - przy zajęciu błędnego stanowiska, że zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu Burmistrza C.,

c) art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez określenie swojego stanowiska, że rada gminy ma obowiązek podjęcia uchwały wygaszającej mandat burmistrza, a treść tej uchwały winna się ograniczyć do sformułowania: "wygasza się mandat Burmistrza C.",

d) art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, polegające na tym, że pomimo nie zaistnienia przesłanek pozbawiających M. C. - biernego prawa wyborczego - Wojewoda Małopolski wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta C. z powodu utraty prawa wybieralności.

2. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 stycznia 2010 r. w

całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną z dnia 19 kwietnia 2010 r. podniesiono, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji w sposób niepełny rozstrzygnął zarzuty skarżącego w przedmiocie braku podstaw prawnych i faktycznych do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Stanowisko Rady Miejskiej w C., mające na względzie uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2010 r. nie może podzielić wydania wyroku o oddaleniu skargi.

Dotyczy to w szczególności:

1.) Po stronie Rady Miejskiej w C. nie wystąpił brak "właściwego działania" w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza. Podniesiono, że okoliczność, iż treść uchwały nie odpowiada treści wezwania Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nie oznacza, że jest ona nieważna lub niezgodna z prawem. Wskazano, że postępowanie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nad organami samorządu gminnego jest objęte regulacją prawną określoną w szczególności w art. 98a ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Przywołano, że m. in. według Komentarza do art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w opracowaniu zbiorowym Kazimierza Bondarzewskiego, Wiesława Kisiela, Marka Mączyńskiego i innych, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006 r., str. 669-670) - w sytuacji, gdy rada nie znajduje przesłanek faktycznych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, to zachodzi nie tyle bezskuteczność wezwania, o ile podjęto uchwałę, natomiast wojewoda powinien zastosować swoje kompetencje przewidziane w art. 91 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 1105/05 podano, że organ nadzoru nie posiada (na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym) kompetencji do wydawania polecenia determinującego treść uchwały rady i że organ nie może narzucać radzie treści uchwały (...). Z chwilą podjęcia przez radę uchwały kończy się jej okres bezczynności. Z powyższego wynika zdaniem kasatora, że zarzut o "braku właściwego działania" na wezwanie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. jest nieuzasadniony.

2.) W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że stosownie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 21175/05 wydanie zarządzeń zastępczych opiera się tylko i wyłącznie o kryterium zgodności działalności gminnej z prawem i tylko w przypadkach przewidzianych prawem, organ nadzoru może w tą działalność wkraczać. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołano fragment wyroku NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1633/04 (LEX nr 171178) zgodnie z którym, przepis artykułu 98a ustawy o samorządzie gminnym, przy uwzględnieniu treści art. 87 tej ustawy nie daje wojewodzie podstawy do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, a jego rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Powyższe stanowisko jest - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zasadne. Taka konstatacja wynika z powołanego orzecznictwa sądowego oraz postanowień Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607). Oznacza to, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnej może być dokonywana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub ustawie.

Podniesiono również, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest równocześnie "sprawującym władzę" na podstawie mandatu i w tym samym czasie równocześnie posiada status pracownika samorządowego. Dodano przy tym, że wykładnia zastosowana przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku eliminuje z obrotu prawnego regulację prawną określoną w art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Pozostaje to w oderwaniu od sytuacji prawnej konkretnego pracownika (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), tj. z wyłącznym uwzględnieniem przepisów dotyczących utraty biernego prawa wyborczego tych osób (w tym wypadku Burmistrza C.) w związku z przesłankami określonymi w art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W konkluzji podniesiono, że wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...] warunkowo umorzył postępowanie karne w stosunku do M.C. na okres jednego roku. Na dzień wydania zaskarżonego skarga kasacyjną wyroku WSA w Krakowie okres ten już minął, co również daje - zdaniem kasatora - podstawę do kwestionowania zasadności wyroku Sądu administracyjnego I instancji.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Małopolski wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miejskiej w C. wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasadzenie na rzecz Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przypomniano, że podstawą wydania zarządzenia zastępczego była utrata biernego prawa wyborczego przez Burmistrza C. wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia czynu określonego w art. 233 § 6 Kodeksu Karnego. Okoliczność ta - stosownie do przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - powoduje wygaśnięcie mandatu burmistrza. Przepis ten, jako przesłankę powodującą wygaśnięcie mandatu burmistrza wskazuje m. in. utratę biernego prawa wyborczego. Podzielono również stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie wykluczają ustawy wcześniejszej szczególnej i nie stoją na przeszkodzie wydaniu zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza w konsekwencji wydania prawomocnego wyroku umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Dodano, że wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze także wtedy, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru. Organ nadzoru nie jest związany stanowiskiem rady, a możliwość wydania zarządzenia zastępczego nie jest uzależniona od uprzedniego stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podnoszone w obu skargach kasacyjnych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie zarzuty te sprowadzają się w istocie do prawidłowości zastosowania w stosunku do Burmistrza Miasta C. art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jako podstawy do wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje na skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Z kolei, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – nie mają prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawach popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Wyrokiem z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w T. warunkowo umorzył postępowanie karne wobec M. C. na okres próby wynoszący 1 rok za przestępstwo wymienione w art. 233 § 6 Kodeksu karnego w zw. z art. 91 k.k.

Na wstępie wypada wspomnieć, że Sąd I instancji prawidłowo przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt K 66/07 w zakresie w jakim stwierdza on zgodność art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący podnoszą, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie ma zastosowania do sytuacji burmistrza, a zastosowanie w tej sprawie mieć powinien art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ustępie pierwszym tego przepisu oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Wspomniany art. 6 ust 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie przewiduje okoliczności warunkowego umorzenia postępowania karnego jako przeszkody prawnej do pełnienia funkcji burmistrza. W ocenie skarżącego właśnie ten przepis powinien mieć zastosowanie do sytuacji prawnej burmistrza również z uwagi na to, że jest to tzw. ustawa późniejsza.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić wyrażone w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Ustawa o pracownikach samorządowych ma bowiem charakter generalny, zawierając ogólne zasady kształtujące m. in. sytuację prawną (status) wójta, burmistrza i prezydenta miasta jako pracownika samorządowego. Pomiędzy tym aktem prawnym, a przepisem art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie zachodzi kolizja zarówno w sensie przedmiotowym, jak też podmiotowym. Są to bowiem przepisy szczegółowe (lex specialis) w odniesieniu do ustawy o pracownikach samorządowych i jako takie mogą stanowić podstawę prawną do wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta, z uwagi na umorzenie w stosunku do takiej osoby postępowania karnego w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Z uwagi na to nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a także kwestionowana relacja prawna tych przepisów w odniesieniu do art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

Odnosząc się kolejno do podnoszonej w obu skargach kasacyjnych kwestii dotyczącej konieczności wcześniejszego wyeliminowania przez organ nadzoru z obrotu prawnego uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2009 r., odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C., by ewentualnie móc następnie wydać zarządzenie zastępcze w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu M.C. jako Burmistrza Miasta C., Naczelny Sąd Administracyjny podziela – co do zasady – wyrażone w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, rada gminy powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu burmistrza w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Z kolei na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z wymienionych tam przepisów prawa nie podejmuje stosownej uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia takiego aktu w terminie 30 dni. Warunkiem wstępnym skutecznego wydania zarządzenia zastępczego jest zatem uprzednie wezwanie rady gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały w terminie 30 dni, a następnie (w razie niepodjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący gminy) zgłoszenie tego faktu przez wojewodę ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, wspomniane wymogi formalnoprawne postępowania nadzorczego zostały spełnione. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda Małopolski wezwał Radę Miejską w C. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C., a następnie w wyniku niepodjęcia przez Radę Miejską w C. uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, pismem z dnia [...] marca 2009 r., Wojewoda Małopolski zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta C.. Zgodnie zaś z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w razie bezskutecznego upływu 30 - dniowego terminu oraz po powiadomieniu Ministra MSWiA - wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji, z treści powołanego przepisu (art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym), jak również ogólnych zasad nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad organami samorządu terytorialnego wynika, że organ ten wydaje zarządzenie zastępcze zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje wcale uchwały, jak i wtedy, gdy wydana uchwała nie odpowiada żądaniom organu nadzoru. Należy podkreślić, że nie chodzi tutaj o podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały jakiejkolwiek treści, ale uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Taka jest bowiem istota postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę w zakresie zgodności z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – z uwagi na przedstawione okoliczności prawne - fakt pozostawania w obrocie prawnym uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza C. nie stał na przeszkodzie wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego zgodnego z prawem zarządzenia zastępczego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W tym świetle nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 98 i 98a ustawy o samorządzie gminnym w związku z 26 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2009 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się także z podnoszonymi w skardze kasacyjnej M. C. zarzutami naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej – tj. art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zarzuty te sprawdzają się w istocie do naruszenia zasad prowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego postępowania w ramach nadzoru nad organem stanowiącym gminy – Radą Miejską w C.. Jak już wcześniej wskazano postępowanie to było prowadzone w sposób zgodny z prawem, w tym również z powołanymi przepisami Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Pomimo upływu w momencie wydawania niniejszego wyroku kadencji Burmistrza Miasta C. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł merytorycznie co do istoty sprawy, a nie umorzył postępowania kasacyjnego. Uznano bowiem, że sprawa jest nadal przedmiotowa z uwagi na charakter prawny wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W ocenie Sądu kasacyjnego, wygaśnięcie takiego mandatu następuje - na podstawie art. 26 ust 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - z mocy samego prawa (ex lege). Natomiast akt jakim jest uchwała rady gminy, jak też zarządzenie zastępcze (w tym przypadku zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r.) stwierdzają jedynie, czy określone w tym przepisie (art. 26 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta) przesłanki zaistniały w odniesieniu do konkretnej osoby.

Z tego punku widzenia stwierdzenie wygaśnięcia mandatu bądź to w drodze uchwały, bądź na skutek zarządzenia zastępczego zmierza jedynie do potwierdzenia (ex tunc) skutku prawnego zaistniałego z mocy samego prawa. Ma ono zatem charakter deklaratoryjny. Jednakże w uchwale takiej tkwi również element kształtujący. Organ orzekający autorytatywnie wiąże bowiem treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Nie zaprzecza to jednak - co do zasady - deklaratoryjnym skutkom tych aktów i powoduje, że sprawa nadal jest przedmiotowa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.