Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. G. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. G., z dnia 8 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie punktu 1 oraz punktu 3 - w części dotyczącej imion i nazwisk kandydatów, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie A. (dalej jako Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Zarządu A. (dalej jako Spółka) w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 8 czerwca 2018 r., stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2018 r. Stowarzyszenie wystąpiło do A. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

w związku z powołaniem P. D. na stanowisko wiceprezesa A. o podanie informacji o łącznym miesięcznym wynagrodzeniu-uposażeniu wraz ze wszelkimi dodatkami;

przesłanie skonu umowy o pracę - kontraktu czy powołania P. D. na stanowisko wiceprezesa A.;

podanie, ilu kandydatów startowało w konkursie na stanowisko wiceprezesa A. oraz podanie imion i nazwisk tych osób;

przesłanie pisma komisji konkursowej wraz z uzasadnieniem o powołaniu P. D. na stanowisko wiceprezesa A.

W dniu 3 lipca 2018 r., po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wniosku, podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi informując, że wynagrodzenie Wiceprezesa Zarządu A. zostało ukształtowane zgodnie z zasadami ustalonymi przez Nadzwyczajne Zgromadzenie Akcjonariuszy A. w uchwale nr 2 z dnia 22 grudnia 2016 r., której kopia została dołączona do odpowiedzi. Organ przekazał także kopię uchwały Rady Nadzorczej A. nr [..] z dnia 18 maja 2018r. o powołaniu P. D. z dniem 22 maja 2018 r. do składu Zarządu A., powierzając mu pełnienie funkcji Wiceprezesa Zarządu A. ds. Inwestycji i Innowacji. Poinformował też, że w konkursie na stanowisko Wiceprezesa Zarządu A. wzięły udział, wraz z wybranym P. D., cztery osoby. Spółka nie podała imion i nazwisk pozostałych trzech kandydatów wskazując, że nie jest upoważniona do przekazywania danych osobowych tych osób. W odpowiedzi na pytanie o pismo komisji konkursowej wraz z uzasadnieniem o powołaniu na stanowisko przesłano "Protokół z postępowania kwalifikacyjnego na stanowiska Prezesa Zarządu, Wiceprezesa ds. Finansowych, Wiceprezesa ds. Produkcji i Handlu, Wiceprezesa ds. Inwestycji i Innowacji w Zarządzie A. X wspólnej kadencji przeprowadzonego w dniach od 25 kwietnia do 18 maja 2018 r.".

W skardze Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim daje on prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, poprzez nieudostępnienie zawnioskowanych informacji pomimo istniejącego ustawowego obowiązku, a także naruszenie art. 13 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., poprzez nierozpatrzenie wniosku w ustawowo wyznaczonym terminie oraz niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że podmiot zobowiązany nie udzielił odpowiedzi na pkt 1 wniosku (łączne miesięczne wynagrodzenie Wiceprezesa wraz z dodatkami), ani też nie udostępniono bądź nie wydano decyzji odmownej w zakresie pkt 3.

Jak wyjaśnia Stowarzyszenie, Spółka w odpowiedzi na pkt 3 wniosku podała tylko liczbę kandydatów biorących udział w konkursie, lecz nie udostępniła ich imion i nazwisk powołując się w tym zakresie na ochronę danych osobowych. Tymczasem, jeżeli organ uznaje, że udostępnienie tej informacji powinno ulec ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, winien w pierwszej kolejności zapytać te osoby, czy rezygnują z przysługującej im ochrony, a następnie udostępnić informacje dotyczące osób wyrażających na to zgodę. W przeciwnym wypadku wydaje się decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W odniesieniu zaś do udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia powołanego Wiceprezesa wraz z wszelkimi dodatkami Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że udostępniona uchwała Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy A. odwołuje się do zasad ustalonych w ustawie z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami oraz tylko określa zasady wynagrodzenia na tym stanowisku widełkowo. Tymczasem jawna jest nie tylko treść uchwały sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego Spółki, lecz również sama wysokość tych wynagrodzeń, o co wnosiła strona.

Końcowo skarżące Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem Skarb Państwa posiada wobec Spółki uprawnienia jak przedsiębiorca dominujący.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie wskazując, że A. nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a osoby piastujące funkcje jej organów nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, w konsekwencji czego wynagrodzenie tych osób nie stanowi informacji publicznej.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Niniejsza skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Oceniając, czy A. pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 8 czerwca 2018 r. sąd wojewódzki w pierwszej kolejności zważył, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegać winien ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p.

Badając pierwszą z określonych przesłanek, podmiotową, przywołać trzeba treść art. 4 ust. 1 u.i.d.p., według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle przytoczonego przepisu krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności jak o tym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo.

Zatem niesporny fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do organu władzy publicznej w rozumieniu u.d.i.p. nie ma znaczenia dla obowiązku udostępnienia przez nią informacji mającej charakter publiczny. Niewątpliwe jest bowiem i pozostaje także poza sporem, że Skarb Państwa posiada w Spółce ponad 51 % udziałów w kapitale zakładowym - jak wynika z informacji zawartych na stronie internatowej A. Skarb Państwa, jako akcjonariusz, posiada 53,19 % udziałów. Oznacza to, że posiada on w Spółce pozycję dominującą, rozumianą jako stosunek Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Według art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 798) "przedsiębiorcą dominującym" jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innymi przedsiębiorcą, przy czym kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskiwania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną, zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. Także prawo Unii Europejskiej posługuje się pojęciem "przedsiębiorstwo publiczne", pod którym zgodnie z art. 2 pkt b) Dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. U. UE.L.2006.318.17) rozumie się: "każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego lub ze względu na zasady, które nim rządzą. Dominujący wpływ ze strony władz publicznych zakłada się wówczas, gdy władze te, pośrednio lub bezpośrednio, w odniesieniu do przedsiębiorstwa: 1) posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa; lub 2) kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub 3) mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa.". Jednocześnie, zgodnie z art. 2 pkt a) powołanej Dyrektywy, "organy publiczne oznaczają wszystkie władze publiczne, w tym władze państwowe i regionalne, a także lokalne i wszelkie inne władze terytorialne".

Reasumując, zdaniem sądu wojewódzkiego fakt, że Skarb Państwa posiada w Spółce udział przekraczający 40% akcji pozwala na przypisanie mu cechy pozycji dominującej. Oznacza to w konsekwencji, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., przy czym również z tego względu, że wykonuje zadania publiczne.

Wprawdzie w u.d.i.p. ustawodawca posługując się terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował go, to niemniej w judykaturze przyjmuje się, że pojęcie to ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, albowiem ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągania celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Dalej podkreśla się w orzecznictwie, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to mieszczą się w zakresie zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p.

Dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Bezpieczeństwo energetyczne zaliczane jest zaś do szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekonomicznego, ponieważ energia i surowce energetyczne stanowią produkty strategiczne mające realny wpływ na wszystkie elementy prawidłowego funkcjonowania państwa. Są zatem determinantą działania organów państwa nie tylko na polu gospodarczym, lecz także politycznym, ekologicznymi i społecznym (por. Komentarz do art. 1 ustawy Prawo energetyczne, red. Zdzisław Muras, Mariusz Swora, LEX). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Dlatego też w judykaturze przyjmuje się jednolicie, że do zadań publicznych zalicza się m.in. działalność przedsiębiorstw energetycznych (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1680/13; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14, dostępne w CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu KRS, A. prowadzi działalność w zakresie wytwarzania i przetwarzania produktów rafinacji ropy naftowej (przeważająca działalność) oraz w zakresie m.in. wytwarzania, przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej, wytwarzania paliw gazowych i ich dystrybucji w systemie sieciowym, produkcji i dystrybucji ciepła (pary wodnej i gorącej wody). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220), zwanej dalej ustawą, energia to energia przetworzona w każdej postaci. Z kolei w myśl art. 3 pkt 2 ustawy ciepło oznacza energię cieplną w wodzie gorącej, parze lub w innych nośnikach. Ciepło jest zatem wyodrębnionym rodzajem energii. Niewątpliwe jest także, że również paliwa znajdują zastosowanie w energetyce, począwszy od ich spalania w celu uzyskania ciepła wykorzystywanego do produkcji energii elektrycznej, uzyskania ciepła wykorzystywanego do ogrzewania lub wentylacji, czy też użycia paliw w celu napędzania pojazdów mechanicznych. Dlatego też definiując w art. 3 pkt 3 ustawy pojęcie paliw jako nośników energii chemicznej, ustawodawca dokonał ich rozróżnienia w zależności od występujących w przyrodzie fizycznych stanów skupienia.

W świetle powyższego, zdaniem sądu A. prowadząc taką działalność realizuje cele sektora energetycznego, jako operator systemu dystrybucyjnego, o którym mowa w art. 3 pkt 25 ustawy – Prawo energetyczne, tj. zajmuje się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, jest podmiotem odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia natomiast art. 9c ust. 3 ustawy, zatem działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art. 4 u.i.d.p.

Wobec pozytywnego ustalenia spełnienia przesłanki podmiotowej, w dalszej kolejności konieczne jest rozważenie przesłanki przedmiotowej, tj. ustalenie, czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach

i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Uszczegółowienie zakresu pojęcia "informacji publicznej", w sposób przykładowy, nastąpiło w art. 6 u.d.i.p. I tak, według art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o podmiotach, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ponadto, w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. przyjęto, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych.

Jak już ustalono, A. mieści się w katalogu podmiotów wykonujących zadania publiczne, działając w formie spółki prawa handlowego. Zgodnie z art. 368 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U z 2017 r., poz. 1577 ze zm.), zwanej dalej k.s.h., władze spółki akcyjnej stanowi między innymi zarząd, który składa się członków. Zatem informacje dotyczące tak organu jakim jest zarząd, jak i osób sprawujących w nim poszczególne funkcje, w odniesieniu do spółki wykonującej zadania publiczne, w której pozycję dominującą ma Skarb Państwa, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. Co więcej, w judykaturze nie budzi wątpliwości, że osoba pełniąca funkcję członka zarządu takiej spółki jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Wynika to z przyjęcia szerokiego rozumienia terminu "osoby pełniącej funkcję publiczną", zgodnie z którym za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które te władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, warszawa 2012, s. 87). Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 125/11, dostępnym w CBOSA). Jak też przyjął NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14 (opubl. OSP z 2017 r., nr 5, poz. 53), przywołując przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2006 r. (K 17/05, OTK 2006/3A, poz. 30), pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnienie.

Wynikający z przepisów k.s.h. zakres kompetencji i uprawnień przysługujący członkom zarządu spółki akcyjnej jednoznacznie wskazuje natomiast, że osoba piastująca stanowisko w tym organie ma wpływ na kształtowanie spraw związanych z działalnością spółki w sferze spraw publicznych. W związku z tym jest osobą pełniącą funkcję publiczną w wyżej przedstawionym rozumieniu. Konieczne jest natomiast zapewnienie dostępności informacji o osobach decydujących się na udział w życiu publicznym, co dostrzegł także ustawodawca stanowiąc w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji.

W tym kontekście, w ocenie sądu sposób wyłaniania najlepszego kandydata na członka zarządu spółki wykonującej zadania publiczne, zmierzający w istocie do powierzenia takiej osobie funkcji publicznych, tworzy sferę faktów publicznych. Dlatego też zgłaszając swoją aplikację na wolne stanowisko publiczne kandydat musi liczyć się z tym, że jego imię i nazwisko nie tylko stanowią informację publiczną, lecz nie będą w procedurze naboru korzystać z ochrony prawa do prywatności. Jeśli bowiem, począwszy od momentu kandydowania na określone stanowisko publiczne do chwili zakończenia wykonywania funkcji publicznej, dana osoba godzi się na udział w życiu publicznym, to nie może budzić wątpliwości, że dane osobowe tego kandydata – imię i nazwisko, informacje związane z wymaganiami określonymi dla danego stanowiska, są informacjami publicznymi.

Z przedstawionych rozważań wynika, że wnioskowana przez skarżącego informacja o imionach i nazwiskach kandydatów na stanowisko wiceprezesa w A. stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Niewątpliwe jest także, że udostępnienie tych informacji nie podlegało ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem adresat wniosku winien był udostępnić żądaną w pkt 3 informację w pełnym zakresie, tj. podając zarówno ilość osób kandydujących na stanowisko Wiceprezesa Zarządu A. ds. Inwestycji i Innowacji, jak również ich imiona i nazwiska.

Trafny okazał się także zarzut nieudostępnienia informacji wskazanej w pkt 1 wniosku, tj. informacji dotyczącej wysokości łącznego miesięcznego wynagrodzenia – uposażenia powołanego wiceprezesa wraz ze wszelkimi dodatkami. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o majątku, którym dysponują. Z tego majątku pochodzą bowiem m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w tych podmiotach. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach na wynagrodzenia dla pracowników podmiotu wykonującego władze publiczną lub dysponującym majątkiem publicznym. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Jak to już natomiast wyjaśniono, Spółka jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i wykonującym zadania władzy publicznej, zaś osoby będące członkami organów zarządzających tych podmiotów pełnią funkcje publiczne.

W związku z tym informacja publiczna o wysokości miesięcznego wynagrodzenia wyłonionego w konkursie członka zarządu wraz z dodatkami podlegała udostępnieniu na wniosek Stowarzyszenia. O spełnieniu tego obowiązku nie może jednak świadczyć przesłanie wnioskodawcy uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego Spółki, albowiem akt ten nie ujawnia kwoty wydatkowanej na to wynagrodzenie i jego dodatki, a takiej informacji żądał wnioskodawca. Udostępniona w odpowiedzi na wniosek uchwała wyznacza bowiem tylko ogólne zasady kształtowania wynagrodzeń poprzez wskazanie, że wynagrodzenie całkowite Członka Zarządu składa się z części stałej oraz zmiennej (§ 2 uchwały), a także ustala przedziały kwotowe wynagrodzenia stałego i zasady obliczania wynagrodzenia zmiennego. Wskazuje ona zatem tylko pewne ramy, w których kształtować może się wynagrodzenie członka zarządu, natomiast jego konkretyzacja następować będzie w umowie zawieranej z Radą Nadzorczą na warunkach określonych w ustawie o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami.

Trzeba też dodać, że fakt, iż przepis art. 11 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami nakłada obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych. dotyczy m.in. uchwały o sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, nie ogranicza prawa dostępu do informacji o wynagrodzeniu osób sprawujących funkcje organów zarządczych w spółkach dysponujących majątkiem publicznym. Przepis ten nie wyłącza możliwości domagania się ujawnienia wynagrodzenia członków zarządu, gdyż celem jego wprowadzenia miało być zapewnienie możliwości skutecznej kontroli społecznej i oprócz budowania poczucia sprawiedliwości społecznej umożliwić przeciwdziałanie potencjalnym nadużyciom. Stanowisko takie koresponduje z zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi, która zakłada, że podmioty gospodarujące środkami publicznymi podlegają kontroli odpowiednich urzędów, oraz samych obywateli - co umożliwia ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Udostępniona uchwała w rzeczywistości nie ujawnia więc wnioskowanej informacji, natomiast właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W konsekwencji nie jest także możliwe dokonanie kontroli wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia członka zarządu Spółki, czemu służy udostępnianie informacji o wysokości zarobków osób pełniących funkcje publiczne.

Wobec ustalenia, że podmiot, do którego skierowano żądanie był zobowiązany do udostępnienia informacji, które stanowiły informację publiczną sąd przystąpił następnie do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 marca 2017 r.

Bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) na podstawie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Podkreślić też trzeba, że bezczynność ma miejsce również, gdy organ wprawdzie udziela informacji, lecz jest ona niepełna, czy też niezgodna z wnioskiem. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że spółka pozostawała w stanie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji żądanej w pkt 1 wniosku i w części pkt 3 zarówno na dzień złożenia skargi, jak i na dzień rozstrzygania sprawy przez sąd. Jak wynika bowiem z udzielonej w dniu 3 lipca 2018 r. odpowiedzi, Spółka udostępniła tylko informacje wskazane w pkt 2, 4 i części pkt 3. Natomiast udostępniając wnioskodawcy uchwałę nr 2 z dnia 22 grudnia 2016 r., w której zawarto wyłącznie zasady kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, nie udostępniła informacji zgodnej z wnioskiem, skoro wnioskodawca domagał się podania wysokości łącznego miesięcznego wynagrodzenia członka zarządu wraz z wszelkimi dodatkami.

Ponadto Spółka udzieliła niepełnej odpowiedzi co do pkt 3 wniosku, co również oznacza, że pozostaje on w tym zakresie w bezczynności. Punkt ten składa się bowiem z dwóch żądań: wskazania liczby kandydatów startujących w konkursie oraz podania imion i nazwisk tych osób. Tymczasem analiza treści odpowiedzi Spółki wskazuje, że została udostępniona tylko pierwsza z tych informacji, zaś w odniesieniu do wniosku o podanie imion i nazwisk kandydatów stwierdzono, że ze względu na ochronę danych osobowych nie można ich podać. Takie działanie Spółki nie spełnia jednak wymogów ustawowych w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy podmiot zobowiązany stoi na stanowisku, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, wydaje w tym zakresie odpowiednie rozstrzygnięcie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pisemne poinformowanie, że Spółka nie może udostępnić danych podlegających ochronie, nie znajduje oparcia w przepisach u.d.i.p. i powoduje bezczynność w załatwieniu punktu 3 wniosku w zakresie podania imion i nazwisk kandydatów w konkursie na stanowisko członka zarządu A. Sąd zaznacza, że Spółka nie pozostawałaby w bezczynności, gdyby wydała wraz z odpowiedzią na przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w opisywanym zakresie. Przy czym w kontrolowanej sprawie sąd zajmuje odmienne stanowisko w tej kwestii, co było przedmiotem wcześniejszych rozważań.

Reasumując sąd stwierdził, że Spółka pozostaje w bezczynności co do udostępnienia informacji wskazanej w pkt 1 wniosku z dnia 8 czerwca 2018 r. oraz w pkt 3 w zakresie udostępnienia imion i nazwisk kandydatów, zachodzi więc podstawa do zobowiązania A. do załatwienia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji ww. publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W punkcie 2 sentencji wyroku sąd, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność, której dopuściła się Spółka nie miała miejsca rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny sąd miał na względzie, że Spółka nie pozostawiła w zasadniczym zakresie wniosku Stowarzyszenia bez odpowiedzi, co miało miejsce przed wniesieniem skargi, przez co skarga już była ograniczona co do punktów uwzględnionych przez sąd. Nieudzielenie odpowiedzi na punkty 1 i pkt 3 (w części) wniosku wynika zdaniem sądu jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa, a nie złej woli podmiotu zobowiązanego.

Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie opisany sposób działania Spółki nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, a okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność jej dyscyplinowania.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.