Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku E. Z. z dnia 8 grudnia 2015 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. LS

E. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Autorka skargi wyjaśniła, iż pismem z dnia 8 grudnia 2015 roku skierowała do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci faktury dokumentującej żądania zwrotu kwoty 30 zł z tytułu poniesionych kosztów. W toku postępowania – jak wskazała skarżąca – adresat wniosku nie udzielił jej odpowiedzi, zatem narusza prawo do informacji publicznej. Wnioskowana informacja, w ocenie skarżącej, nie ma charakteru informacji przetworzonej, dlatego organ powinien jej udzielić.

W odpowiedzi na skargę organ – Rodzinny Ogród Działkowy "A" w Ł. (dalej także jako: "ROD") wskazał, iż skarżąca w miarę możliwości otrzymuje odpowiedzi na swoje wnioski. Skarżąca wnioskowała o przesłanie na jej adres domowy kserokopii dużej ilości dokumentów, tymczasem członkowie Zarządu ROD swoją funkcję pełnią społecznie i są zobowiązani do racjonalnego gospodarowania zgromadzonymi środkami finansowymi, dlatego organ nie posiada funduszy na kserowanie dużej ilości dokumentów i ich przesyłanie skarżącej. Skarżąca miała zapewnioną możliwość zapoznania się z odpowiednimi dokumentami w siedzibie organu. Ponadto osoba pełniąca funkcje Prezesa Zarządu poinformowała skarżącą, iż wniosek o informację publiczną powinna złożyć pisemnie w organie, a nie wysyłać na prywatny adres mailowy Prezesa Zarządu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Skarga w sprawie niniejszej opiewa przede wszystkim na zarzut bezczynności organu – Rodzinnego Ogrodu Działkowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 8 grudnia 2015 roku wnioskowała skarżąca – E. Z..

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż skarżąca wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie faktury dokumentującej koszty poniesione przez organ. Uwzględniając definicję informacji publicznej wynikającą z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, iż wnioskowane przez skarżącą pisma niewątpliwie stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Rodzinny Ogród Działkowy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Za przyjęciem takiego poglądu przemawia treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który zawiera w punktach 1 – 5 wyliczenie "władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne", które to wyliczenie ma charakter przykładowy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że do podmiotów takich w szczególności należą: "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym". Powyższe oznacza, że adresatem nałożonego przepisem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązku udostępnienia takiej informacji może być każdy podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym.

Przepis art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 40 ze zm., dalej jako: "u.r.o.d."), ROD są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Ustawa w art. 2 pkt 5 definiuje rodzinny ogród działkowy przyjmując, iż jest to wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. ROD prowadzony jest przez jedno stowarzyszenie ogrodowe (art. 11 ust. 1 u.r.o.d.), czyli stowarzyszenie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1393 ze zm.) powołane wyłącznie w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych.

Dokonując oceny czy ROD jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie u.d.i.p. należy dostrzec regulację art. 17 u.r.o.d., który stanowi, iż stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD na obszarze danej gminy może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 885 ze zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Wspomniana dotacja ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.r.o.d. (czyli tworzeniem warunków dla rozwoju ROD), i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD (art. 17 ust. 2 u.r.o.d.). Przepisy ustawy nie ograniczają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania ROD na podstawie przepisów odrębnych (art. 17 ust. 3 u.r.o.d.).

W świetle powyższego należy przyjąć, że Polski Związek Działkowców oraz Rodzinne Ogrody Działkowe są podmiotami dysponującym majątkiem publicznym i należą do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w ich posiadaniu. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Krakowie z dnia 26 listopada 2002 roku, sygn. akt: II SAB/Kr 69/02, publ. ONSA 2003/4/145), które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela czyniąc własnym stanowiskiem w sprawie.

Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącą dane stanowią taką informację publiczną, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Rodzinny Ogród Działkowy – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralnym stanowiskiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2010 roku, sygn. akt I OSK 592/10; z dnia 6 października 2011 roku, sygn. akt I OSK 1510/11; wszystkie orzeczenia powołane dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada.

Analizując okoliczności sprawy należy także wskazać – uwzględniając treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja publiczna, a strona skarżąca podała w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona. Złożyła więc wniosek, który winien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p. Analiza uregulowań omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji, który taki wniosek otrzymał może zachować się w jeden z poniższych sposobów:

1. udzielić, w formie czynności materialno – technicznej, informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia.

2. poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3. odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego organ winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;

4. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga wnioskodawcy na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 roku, sygn. akt: I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Go 31/12).

Lektura akt pozwala odnotować, iż skarżąca w skierowanym do organu piśmie z dnia 8 grudnia 2015 roku zwróciła się do Rodzinnego Ogrodu Działkowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż tenże organ nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji mimo, iż – jak wskazano wcześniej – informacja ta stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy, a Rodzinny Ogród Działkowy jest niewątpliwie organem zobowiązanym do jej udostępnienia. Ustalenia w tym zakresie pozwalają stwierdzić, iż organ pozostaje w bezczynności, co przemawia za uwzględnieniem skargi na bezczynność.

Z uwzględnieniem przez Sąd skargi na bezczynność ustawodawca połączył powinność stwierdzenia, czy dostrzeżona bezczynność postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Sz 34/13 i inne).

Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni.

Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu dnia 8 grudnia 2015 roku. Po otrzymaniu wniosku organ prowadził ze skarżącą korespondencję, ale ostatecznie nie uczynił zadość swojemu obowiązkowi. Organ pozostał bezczynny do dnia rozprawy, czyli do dnia 4 sierpnia 2016 roku. Niewątpliwie organ pozostał w bezczynności, która dodatkowo – w ocenie składu orzekającego – miała charakter rażący. Za przyjęciem tego poglądu przemawia porównanie daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz treści ww. powołanego art. 13 u.d.i.p.

Odnosząc się do argumentów organu administracji wyjaśnić wypada, iż dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z tego powodu, iż ktoś nie uiścił opłaty nie można wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź pozostawić wniosek o jej udzielenie bez rozpoznania. Organ nie może uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, skoro powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Innymi słowy, dostęp do informacji nie jest uzależniony od posiadanych przez organ zasobów finansowych pozwalających na przygotowanie do udostępnienia informacji publicznej w formie określonej przez wnioskodawcę.

Wbrew argumentom organu w ustawie brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 19 listopada 2015 roku, sygn. akt: IV SAB/Gl 110/15 w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Ol 166/12 i inne). Wobec tego wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być złożony w formie elektronicznej za pośrednictwem maila, ale musi być skierowany na adres mailowy organu (a nie prywatny adres osoby pełniącej funkcje prezesa organu).

Reasumując, Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku zobowiązując organ do udzielenia informacji publicznej w zakreślonym terminie, w oparciu o treść art. 149 § 1 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku Sąd stwierdzając, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a.

B.A.