Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na niewykonanie przez Starostę Powiatu [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 419/06 uchylającego decyzje w przedmiocie ewidencji gruntów I. wymierza Staroście Powiatu [...] grzywnę w kwocie 1000 zł /słownie: tysiąc złotych/; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

II SA/Rz 763/13

UZASADNIENIE

J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na niewykonanie przez Starostę Powiatu [...] wyroku tego Sądu z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 419/06. Podkreślił, że wyrok ten jest prawomocny a urzędnicy Starostwa Powiatowego w [...] i Urzędu Wojewódzkiego go "lekceważą". Wskazał, że przed złożeniem skargi kilkakrotnie występował do Starostwa Powiatowego w [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) w [...] do wykonania wyroku z dnia 9 listopada 2006 r. (pismo z 12.08. 2011 r., z 8.01. 2010 r, z 5.10.2009 r.).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 marca 2005 r. J. S. zwrócił się o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów wsi [...] w zakresie powierzchni działki nr 464 (poprzednio oznaczonej nr 1157/7) wskazując, że wykazana dla tej działki powierzchnia 1,2398 ha jest błędna.

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r., [...] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miejscowości [...], gmina [...] zmian dotyczących właścicieli i powierzchni działki nr 464. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...].

W związku ze skargą Prokuratora Okręgowego w [...] na powyższą decyzję WINGiK w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 419/06 uchylił ją i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2005 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy geodezyjno-kartograficzne będą zobowiązane wykazać powierzchnię działki objętej postępowaniem, zwłaszcza poprawność wyliczenia jej powierzchni metodą analityczną.

W dniu 5 lipca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] otrzymał odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 9 listopada 2006 r. wraz z aktami sprawy.

Pismem z dnia 31 lipca 2007 r. WINGiK w [...] przekazał Staroście Powiatu [...] kserokopię wyżej wymienionego prawomocnego wyroku wraz z całością akt sprawy, celem dalszego prowadzenia postępowania.

W dniu 8 stycznia 2010 r. J. S. skierował do tegoż Starosty pismo, w którym wskazał, że wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2006 r. jest prawomocny i że domaga się jego "wykonalności".

Następnie Starosta Powiatu [...] pismem z dnia 17 lutego 2010 r. zawiadomił strony postępowania, prowadzonego w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków, o ustaleniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2010 r. a pismem z dnia 19 marca 2010 r. o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o dowód z oględzin działki, jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2010 r.

Po przeprowadzeniu postępowania i zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego, J. S. zgłaszał zastrzeżenia do zgromadzonego materiału dowodowego (pisma z 22.05.2010 r., 3.07.2010 r., 6.08.2010 r., 23.09.2010 r., 12.10.2010 r., 18.12.2010 r.).

W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Starosta Powiatu [...] zawiesił postępowanie w sprawie dokonania zmian w jednostce rejestrowej nr [...] ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] dotyczącej zmiany własności działek nr 52, 118, 232, 304, 464, 550, 617, 625, 734 oraz zmiany powierzchni działki nr 464. Organ wskazał, że powyższe spowodowane jest koniecznością ustalenia wszystkich stron postępowania tj. spadkobierców po zmarłych J. K. oraz J. T.

W piśmie z dnia 12 sierpnia 2011 r. J. S. wskazał na łamanie przez Starostę Powiatu [...] prawa oraz na "lekceważenie" prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie. Podał, że organ celowo "przeciąga sprawę, by się przedawniła". Podkreślił, że powierzchnia działki nr 464 wynosi 1,29 ha a nie 1,2398 ha. Działka ta stanowi jego "własność spadkową" po A. K.

Wskutek wniesionej do WSA w Rzeszowie skargi na niewykonanie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 419/06, Sąd ten postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1266/11 odrzucił skargę J. S., z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącego jej braków fiskalnych.

Następnie pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. J. S. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012 r. lub stwierdzenie nieważności tego postanowienia. WINGiK w [...] udzielił odpowiedzi na ww. pismo, wzywając jednocześnie J. S. do jednoznacznego sprecyzowania żądania (pisma z dnia 13 grudnia 2012., z dnia 8 stycznia 2013 r, 30 stycznia 2013 r., 22 luty 2013 r.). W ostatnim z pism organ pouczył J. S., że brak sprecyzowania żądania i nieusunięcie braków pisma przez J. S. spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania.

W dniu 29 czerwca 2013 r. J. S. skierował do WSA w Rzeszowie za pośrednictwem WINGiK skargę na niewykonanie wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., o treści przywołanej powyżej. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. skarżący sprecyzował, że jego skarga dotyczy niewykonania wyroku przez Starostę Powiatu [...].

W odpowiedzi na skargę Starosta podniósł, że zgodnie z zaleceniami Sądu dokonano ponownego obliczenia powierzchni działki nr 464. Celem zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom wezwano zainteresowanych do dostarczenia postanowień o stwierdzeniu praw do spadku po spadkodawcach: J. K., J. T. i W. M. (współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości) lub do złożenia przez zainteresowanych stosownych oświadczeń w siedzibie Starostwa. W odpowiedzi doręczono jedynie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po W. M. Wobec powyższego dwukrotnie wezwano strony do przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku przez pozostałych spadkodawców.

Na wezwania zainteresowani nie udzielili odpowiedzi, natomiast J. S. poinformował, że dla niego dokumentem uprawniającym do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków jest testament. Wobec powyższego dwukrotnie wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu o dokonaniu działu spadku po A. K. Pomimo wezwania dokument taki nie został doręczony, "co spowodowało rozpatrywanie sprawy [...] na dotychczasowych zasadach" oraz zawieszenie prowadzonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga złożona przez J. S. dotyczy niewykonania wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 419/06 i znajduje oparcie w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

Przepis ten umożliwia wniesienie skargi wraz z żądaniem wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonuje wyroku sądu, a więc pozostaje w bezczynności po wyroku sądu uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.

Z takim wezwaniem skarżący J. S. wystąpił do Starosty Powiatu [...] pismami z dnia 5.10.2009 r., 8.01.2010 r. i 12.08.2011 r. i choć uprzednio, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r., II SA/Rz 1266/11 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę ww. skarżącego na niewykonanie wyroku II SA/Rz 419/06 wobec jej braków formalnych, Sąd uznał, że skoro skarga nie została wówczas rozpoznana merytorycznie, składane przed jej wniesieniem wezwania o usunięcie naruszenia prawa wskazują na wyczerpanie trybu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 P.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny obliczonej zgodnie z § 6 tego przepisu jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności pomimo uprzedniego wyroku sądu. Stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo terminu określonego w ustawie nie rozpoznaje sprawy, natomiast niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt temu organowi (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2004 r., s. 226).

W wydanym wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 419/06 uwzględniającym skargę Prokuratora Okręgowego w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2005 r., odmawiające wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miejscowości [...], gmina [...] zmian dotyczących właścicieli i powierzchni działki nr 464.

Sąd przyjął, że organy rozstrzygnęły sprawę bez jej należytego wyjaśnienia, a we wskazaniach do dalszego postępowania zalecił wykazanie powierzchni działki objętej postepowaniem, a zwłaszcza poprawność wyliczenia jej powierzchni metodą analityczną.

Z akt przesłanych w niniejszej sprawie wynika, że akta administracyjne zostały zwrócone [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w dniu 5 lipca 2007 r. wraz z prawomocnym wyrokiem II SA/Rz 419/06, a tenże organ przekazał je w dalszej kolejności Staroście Powiatu [...] pismem z dnia 31 lipca 2007 r. celem dalszego prowadzenia postepowania.

Nie ulega też wątpliwości, że organ ten do dnia orzekania przez Sąd nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Postepowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2011 r. w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 (wskazano mylnie ust. 1) i art.100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych zmarłych uczestniczek postępowania.

Należy podkreślić, że oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku uchylającego decyzje organów Sąd bierze pod uwagę nie tylko sam fakt wydania przez organ rozstrzygnięcia kończącego postepowanie, ale cały tok postepowania i podejmowane przez organ czynności. Art. 154 § 1 P.p.s.a. ma bowiem charakter dyscyplinujący, ale i restrykcyjny. Ustawodawca wskazał wyraźnie, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy, ale już po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 P.p.s.a.). Sąd może natomiast miarkować wysokość grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie istotny jest fakt zawieszenia postepowania, które ze swej istoty wstrzymuje tok postępowania, nie pozbawiając jednak organu wpływu na usunięcie przeszkód w prowadzeniu postępowania. W przypadku przesłanek z art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.k. stosowne obowiązki organu w zakresie dążenia do sprawnego zakończenia postępowania administracyjnego wprowadza art. 99 k.p.a. Stanowi on, że "organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy".

W razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 organ administracji publicznej jest też obowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (art. 30 § 5) (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013 r.).

Oceniając zatem sprawność postępowania w niniejszej sprawie pod tym kątem, co obejmuje również okres od przekazania akt przez Sąd w 2007 r. do czasu zawieszenia postępowania, stwierdzić wypadnie, że toczy się ono w sposób przewlekły. W wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r, IV SA/Po 1003/13, LEX Nr 1418239, WSA w Poznaniu stwierdził, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć nieefektywne działania organu polegające m.in. na wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasowych, wykonywaniu czynności pozornych, dekoncentrowaniu czynności zamiast ich koncentrowaniu w czasie, mnożeniu czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Biorąc jednak pod uwagę specyfikę postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, bardzo aktywny w nim udział skarżącego składającego liczne pisma i wnioski oraz fakt aktualnego wstrzymania biegu tego postępowania na skutek jego zawieszenia, Sąd uznał, że nie można przypisać tej przewlekłości cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku.

Powyższe względy Sąd wziął pod uwagę również przy ustaleniu wysokości grzywny, do której wymierzenia obliguje Sąd art. 154 § 1 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi opartej na tym przepisie.

W art. 154 § 6 P.p.s.a. określono jedynie górną granicę grzywny – jako wysokość dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest natomiast konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności wskaźnika, o którym mowa w ww. przepisie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30.05.2011 r., II SA/Łd 218/10, LEX Nr 1162870, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22.12.2011 r., II SA/Go 763/11).

Kwota przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. została ogłoszona w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. (M.P. z 2014 r., poz. 146) i wynosi 3.650,06 zł.

Biorąc zatem pod uwagę wyżej wspomniane okoliczności sprawy, , Sąd uznał, że właściwym jest wymierzenie grzywny w wysokości 1.000 zł i taką grzywnę na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. wymierzył.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.