Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 23 lipca 2007r., na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 129 § 1 i 2 k.p.a., art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 października 2001 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, dla B. K., z tytułu sprzedaży działki nr [...] obręb [...] w Rumi, której teren został objęty uchwalonym planem wysokość opłaty planistycznej w kwocie [...] zł..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25 października 2001r. zmieniono przeznaczenie działki nr [...] obręb [...] z terenu przeznaczonego pod istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności z dopuszczeniem nieuciążliwych usług, na usługi (administracji biur, gastronomii, handlu, kultury, oświaty, rzemiosła, rekreacji, sportu, turystyki, zdrowia i inne o charakterze nieuciążliwym), natomiast funkcje istniejące, nie mieszczące się w zakresie funkcji dopuszczalnych, takie jak rolnictwo, produkcja ogrodnicza przeznaczone zostały do likwidacji.

Aktem notarialnym z dnia 21 czerwca 2005r. B. K. sprzedała przedmiotową działkę wraz z działką [...] obręb [...], łącznego obszaru 1,6683 ha za kwotę [...] zł, w związku z czym organ zlecił sporządzenie rzeczoznawcy majątkowemu operatu szacunkowego. Z ustaleń operatu wynikało, że przed zmianą planu wartość działki nr [...] obręb [...] wynosiła [...] zł, a po zmianie [...] zł. Wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...], zatem wysokość opłaty ustalona została w kwocie [...] zł.

W toku postępowania B. K. podniosła między innymi brak dostępu działki do drogi publicznej, co w jej ocenie powodowało zmniejszenie jej wartości. Organ odnosząc się do powyższego wyjaśnił, że przedmiotowa działka także przed zmianą planu nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ponadto podkreślono, że działka wchodzi aktualnie w skład terenu przeznaczonego pod centrum handlowe, a teren ten jako całość dostęp do takiej drogi posiada.

Strona postępowania podniosła ponadto, że pomniejszenie wartości nieruchomości powoduje także konieczność realizacji dodatkowych, wynikających z planu i obciążających właścicieli działek warunków. Burmistrz nie podzielił powyższego poglądu wskazując, że warunki nałożone planem odnoszą się do całej inwestycji.

Pełnomocnik B. K. wskazała także na konieczność doprowadzenia do działki infrastruktury technicznej, podkreślając, że przed zmianą planu nakłady te ponosiłaby gmina, zobowiązana do uzbrojenia terenu. W tej kwestii wyjaśniono, że zapisy planu odnoszą się do całej inwestycji, a nie tylko do przedmiotowej działki, a do uzbrojenia terenu zobowiązany będzie podmiot realizujący planowane Centrum.

W dniu 26 czerwca 2007r., przeprowadzona została rozprawa administracyjna z udziałem pełnomocnika B. K. – J. Ż., rzeczoznawcy majątkowego, a także przedstawiciela Wydziału Urbanistyki i Architektury. W toku rozprawy rzeczoznawca odniósł się do złożonych przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego zastrzeżeń dotyczących sposobu sporządzenia operatu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K., wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie strony odwołującej się Burmistrz Miasta błędnie założył, że w wyniku uchwalenia planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości.

Strona wskazywała, że w związku z ustaleniem w planie nowej sytuacji prawnej, brak dostępu do drogi publicznej powoduje pomniejszenie wartości działki. Podnoszona w uzasadnieniu decyzji okoliczność, że działka obecnie wchodzi w skład terenu przeznaczonego pod centrum handlowe, który to teren posiada dostęp do drogi publicznej, w tym postępowaniu, nie mają, zdaniem odwołującej żadnego uzasadnienia, bowiem postępowanie dotyczyło tylko działki nr [...] obręb [...].

Strona odwołująca się wniosła również zastrzeżenia co do treści operatu szacunkowego nieruchomości uznając, że został on sporządzony bez przeprowadzenia pełnego procesu wyceny koniecznego dla właściwego określenia wartości nieruchomości. Zarzucono również brak szczególnej staranności w wykonaniu operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 31 października 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium potwierdziło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z zapisami zmienionego planu obszar, na którym znajduje się działka B. K., przeznaczony jest na Centrum Handlowo-Usługowe. W poprzednio obowiązującym planie teren przeznaczony był pod istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. Tak więc nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu z funkcji mieszkalnej na usługową. W ocenie organu taki zapis w planie przesądza o zmianie przeznaczenia terenu i co za tym idzie, podwyższeniem jego wartości rynkowej.

Kolegium szczegółowo opisało sposób i zasady określania wartości nieruchomości, powołując się na przepisy art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualne ceny w obrocie nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie, w procedurze szacowania nieruchomości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą porównywania nieruchomości parami, z zastosowaniem poprawek wyrażonych kwotowo. Zaznaczono, że ze względu na małą ilość podobnych transakcji należało zastosować do wyceny technikę porównawczą metodą porównywania parami, która jest obarczona mniejszym błędem niż przy metodzie korygowania wartości średniej.

Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami k.p.a. Umożliwiono stronie udział w każdym stadium postępowania, ponadto organ wyznaczył rozprawę administracyjną w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Po zakończeniu postępowania dowodowego powiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia dalszych żądań. Strona nie wnosiła nowych środków dowodowych. Ponadto, w ocenie Kolegium, rzeczoznawca majątkowy w trakcie rozprawy odniósł się do zgłaszanych zarzutów oraz poinformował odwołującą się, iż istnieje możliwość zweryfikowania operatu szacunkowego przez komisję arbitrażową przy PTRM w G. B. K. z takiej możliwości nie skorzystała.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. K., żądając jej uchylenia, oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca ponownie podniosła argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania. Ponadto wskazała na naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 11 oraz art. 12 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, oraz trafność wykładni tych przepisów.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając przedmiotową sprawę, uznał że skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Organy orzekając w niniejszej sprawie przyjęły założenie, że zachodziły przesłanki zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż wskutek zmiany przeznaczenia gruntów należących do skarżącej z terenu określonego w poprzednim planie jako przeznaczony pod istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności z dopuszczeniem nieuciążliwych usług, na usługi wiązane z powstaniem Centrum Handlowo – Usługowego, takie jak administracja biur, gastronomia, handel, kultura, oświata, rzemiosło, rekreacja, sport, turystyka, zdrowie i inne o charakterze nieuciążliwym, zwiększeniu uległa ich wartość.

Rozstrzygnięcie o zasadności skargi sprowadza się zarówno do oceny prawidłowości tego założenia, jak i prawidłowości wyliczenia wysokości żądanej opłaty.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy, wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Przepis art. 37 ust. 11 tej ustawy odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543).

Z ustalonego prawidłowo stanu faktycznego wynika, że skarżąca zbyła nieruchomość w dniu 21 czerwca 2005 r., czyli przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie przedmiotowego planu (art. 37 ust. 4 ustawy). Wysokość opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy została określona w uchwale Rady Miasta o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na najwyższym dopuszczalnym ustawowo poziomie 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Weryfikacji w niniejszej sprawie poddać należało zasadność i sposób ustalenia przez organ administracji wzrostu wartości nieruchomości. Ustaleń tych dokonano w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy, określający wartość gruntów należących do skarżącej w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustalając ową wartość rzeczoznawca oparł się na metodach wyceny określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 204, poz. 2109 ze zm.). W sprawie przepis § 50 ust. 1 powyższego rozporządzenia przewiduje zastosowanie tak zwanej metody porównawczej, przy czym przy określeniu wartości rynkowej przedmiotowej działki rzeczoznawca posłużył się metodą porównywania nieruchomości parami.

Metoda ta polega na porównywaniu parami nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy rzeczoznawca majątkowy szukając nieruchomości podobnych objął poszukiwaniami obszar miasta R., R. i W. ze względu na bardzo małą ilość działek pod budownictwo o powierzchni powyżej 5.000m². Zakres przedmiotowy transakcji rozszerzono na nieruchomości gruntowe przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i wielorodzinne.

Stwierdzić należy, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, biegły do porównania przyjął działki, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcji, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości na obszarze (rynku lokalnym), na którym zlokalizowana jest wyceniana działka. Faktem jest, że wyceniana działka ma dużą powierzchnię, jednakże biegły dokonując analizy cen nieruchomości wziął pod uwagę nieruchomości najbardziej zbliżone wielkością, które były dostępne na terenie objętym wyceną. Aby wycena była prawidłowa biegły wziął także pod uwagę inne cechy tych nieruchomości.

Ponad wszelką wątpliwość przeznaczenie terenu na usługi związane z budową Centrum Handlowo – Usługowego wpłynęło na wzrost wartości objętych planem działek. Oczywistym jest, że budowy takiego centrum może podjąć jedynie wyspecjalizowany podmiot dysponujący odpowiednim kapitałem. Do tego podmiotu adresowane są także zawarte w planie obowiązki dotyczące zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej oraz wybudowania infrastruktury. Poprzez zmianę przeznaczenia gruntu skarżąca została pozbawiona możliwości indywidualnego zagospodarowania należących do niej działek, co z pewnością narusza jej prawo własności. Jednakże należy zważyć, że w niniejszym postępowaniu skarżąca nie kwestionuje samego zapisu planu, ale wynikające z tego planu konsekwencje polegające na zwiększeniu wartości objętych planem działek.

Pośrednio o wzroście wartości działek świadczy także cena za jaką zostały one zbyte, odbiegająca znacznie od wyceny biegłego dokonanej na podstawie cen okolicznych działek posiadających funkcję usługową.

Za bezpodstawne uznać należy także zgłoszone przez stronę żądanie umorzenia przedmiotowego postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie co do istoty. W niniejszej sprawie nie ma przeszkód do rozpoznania niniejszej sprawy co do istoty, bowiem jej przedmiotem jest ustalenie opłaty planistycznej. Jak wynika z powyższych rozważań ustalenie przedmiotowej opłaty jest zasadne.

Odnosząc się zaś do zarzutów strony, co do naruszenia przepisów art. 10 § 1 wskazać należy, że umożliwiono skarżącej udział w każdym stadium postępowania. Organ pierwszej instancji wyznaczył także rozprawę administracyjną, aby szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnić zgłaszane przez skarżącą wątpliwości. Po zakończeniu postępowania dowodowego powiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych dalszych żądań. Strona nie wnosiła nowych środków dowodowych. Rzeczoznawca majątkowy na rozprawie administracyjnej odniósł się do zgłaszanych zarzutów. Istotne dla sprawy jest również to, że rzeczoznawca poinformował strony o możliwości zweryfikowania operatu szacunkowego przez komisję arbitrażową przy PTRM w G. Pomimo tej informacji skarżąca nie skorzystała z tej możliwości.

Uznać należy, że organy administracji poprawnie przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.