Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu oddala skargę.

W dniu 28 sierpnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w P. G. wpłynęło zgłoszenie prac geodezyjnych sporządzone przez M. K.. W dniu 11 września 2018 r. organ wystawił Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] wskazujący opłatę w wysokości 172 zł. Przedmiotowa należność została uiszczona przez M. K. w dniu 19 września 2018 r.

W dniu 24 września 2018 r. do Starostwa Powiatowego w P. G. wpłynęło pismo M. K. zatytułowane "skarga na wysokość opłaty", w którym wnoszący pismo zakwestionował kwotę naliczoną w Dokumencie Obliczenia Opłaty z dnia 11 września 2018 r. [...]. W treści pisma zawarto żądanie wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Postanowieniem z dnia 2 października 2018 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 61a oraz 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej powoływanej jako: "k.p.a.") oraz art 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, że w dniu 28 sierpnia 2018 r. przyjął zgłoszenie pracy geodezyjnej wykonawcy M. K., której celem miała być aktualizacja ewidencji gruntów i budynków oraz sporządzenie innej mapy do celów prawnych. W zgłoszeniu strona wypełniła listę zbiorów danych lub innych materiałów zasobu, które w jej ocenie są potrzebne do wykonania zgłaszanych prac.

W dniu 11 września 2018 r. wystawiono Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] na łączną kwotę do zapłaty 172 zł. Strona po otrzymaniu tego dokumentu nie wyraziła sprzeciwu i w dniu 19 września 2018 r. opłaciła przelewem wyliczoną kwotę. W związku z tym organ udostępnił potrzebne materiały.

Zgodnie z art. 40f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w przypadku sporu dotyczącego wysokości opłaty za udostępnienie materiałów zasobu właściwy organ wydaje decyzję administracyjną w sprawie ustalenia wysokości opłaty, uzasadniając naliczoną kwotę. Jeżeli wykonawca nie zgodzi się z naliczoną kwotą ma prawo do wniesienia odwołania. Po wniesieniu ewentualnego odwołania art. 40f ust. 2 wskazanej wyżej ustawy umożliwia wykonawcy pobranie żądanych danych pod warunkiem uiszczenia opłaty wskazanej w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie nie zaistniał spór między wykonawcą a organem właściwym do naliczenia opłaty. Wykonawca nie zgłosił sprzeciwu, zaakceptował kwotę, dokonał opłaty, pobrał i wykorzystał materiały. W takim przypadku organ nie miał podstaw do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie organu, przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Po rozpatrzeniu zażalenia M. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 19 grudnia 2018 r. [...] utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1. Organ, który otrzymał zgłoszenie, może uzgodnić z wykonawcą inny termin udostępniania materiałów zasobu. Natomiast w art. 40a ust. 1 tej ustawy określono, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Dalej, w art. 40e ust. 1 ustawy ustawodawca wskazał, że wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty.

W ocenie organu istotne znaczenie w sprawie ma art. 40f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, który określa, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej wydaje decyzję administracyjną (art. 40f ust. 1 ustawy). Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji (art. 40f ust. 2 ustawy). W przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi (art. 40f ust. 3 ustawy).

W ocenie organu odwoławczego wpływ do organu pierwszej instancji pisma wykonawcy prac geodezyjnych ze wskazaniem, że nie zgadza się z zakresem udostępnianych materiałów lub z wysokością wskazanej opłaty otwiera bieg terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. na załatwienie sprawy administracyjnej w zakresie wydania decyzji, o której mowa w art. 40f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Norma prawna wskazana w art. 40f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje jedynie, że musi zaistnieć spór co do zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty. Jednakże w art. 40f ust. 2 tej ustawy uszczegółowiono, że wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu spór w znaczeniu analizowanego przepisu prawnego może wystąpić jedynie przed wniesieniem opłaty utrwalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Wniesienie opłaty w wysokości ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty jest równoznaczne z niepodważeniem wysokości tej opłaty i oznacza brak sporu co do jej wysokości. Skoro zgodnie z art. 40f ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów (pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji) to dopiero wskazana decyzja organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia wysokości opłaty staje się podstawą do uiszczenia opłaty za udostępnianie materiałów zasobu. Na tym etapie nie jest już wiążąca wysokość opłaty utrwalona w Dokumencie Obliczenia Opłaty.

W okolicznościach sprawy organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko Starosty ponieważ de facto nie zaistniał spór co do wysokości należnej opłaty. Istotne znaczenie ma fakt uiszczenia przez stronę kwoty wskazanej w Dokumencie Obliczenia Opłaty oraz uzyskanie materiałów zasobu wraz z licencją przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu. Co ważne, pismo strony dotyczące skargi na wysokość opłaty utrwalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty nr [...] oraz zawierające wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów powiatowej części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostało sporządzone już po opłaceniu opłaty. Zatem wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia wysokości opłaty należało uznać za bezpodstawne, a w konsekwencji również brak jest przedmiotu postępowania. Zaistnienie sporu jest bowiem przesłanką warunkującą wszczęcie postępowania. Takie postępowanie kończy wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 40f ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2123/15).

W konsekwencji powyższego należy także uznać, że Starosta prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a.

M. K. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie wydanych postanowień.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 40f ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż spór w rozumieniu wskazanego przepisu może nastąpić jedynie przed wniesieniem opłaty za udostępnienie materiałów zasobu utrwalonej w Dokumencie Obliczania Opłaty, a także, że wniesienie opłaty w ustalonej wysokości jest równoznaczne z niepodważaniem wysokości tej opłaty i oznacza brak sporu co do jej wysokości, a w konsekwencji, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty nie może być wszczęte. Nadto zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a.

Zdaniem skarżącego w sprawie zaistniał spór w rozumieniu art. 40f ust. 1 ustawy, co do wysokości opłaty dlatego też powinno zostać wszczęte postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji. Ustawodawca nie wskazuje na to, w którym najwcześniejszym momencie opłata powinna być uiszczona aby uznać, iż wystąpił spór w rozumieniu art. 40f ust. 1 cytowanej ustawy. Z pisma z dnia 22 września 2018 r. wynikało w sposób jednoznaczny, iż skarżący nie zgadza się z wysokością naliczonej opłaty i żąda jej zmiany.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie materiałów zasobu.

Należy zauważyć, że art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną.

Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Sądu należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1. Z kolei zgodnie z art. 40f ust. 1 tej ustawy, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji (art. 40f ust. 2 ustawy).

Sąd w pełni podziela pogląd, że uiszczenie przez osobę zainteresowaną opłaty, o której mowa w art. 40b ust.1 ustawy, na podstawie stosownego Dokumentu Obliczenia Opłaty i udostępnienie jej materiałów z zasobu, zamyka drogę wszczęcia trybu, o którym mowa w art. 40f ust.1 ustawy w zakresie odnoszącym się do wysokości opłaty. Ustalenie w takim wypadku przez organ administracji wysokości należnej opłaty w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 40f ust.1 ustawy, nie jest już możliwe. Oczywistym i racjonalnym jest uznanie, że spór w znaczeniu analizowanej regulacji może wystąpić jedynie przed wniesieniem opłaty ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Po wystawieniu przedmiotowego dokumentu (a przed uiszczeniem należności) wykonawca ma bowiem możliwość weryfikacji prawidłowości wysokości opłaty. Uzasadnieniem dla tego zapatrywania jest wskazanie, że wykonawca dysponuje wiedzą odnośnie zamówionych materiałów. Z kolei w Dokumencie Obliczenia Opłaty organ musi wskazać jednostki rozliczeniowe wraz z ich liczbą, stawki podstawowe oraz współczynniki korygujące. Wniesienie opłaty w wysokości ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty jest zatem równoznaczne z niepodważeniem wysokości należnej opłaty (wskazanej w rubryce nr 8 Dokumentu Obliczenia Opłaty) i determinuje uznanie braku sporu co do jej wysokości.

Należy mieć na uwadze, że w razie zaistnienia sporu co do wysokości należnej opłaty (który może zaistnieć po wystawieniu Dokumentu Obliczenia Opłaty, przed wniesieniem należnej opłaty) dopiero wskazana decyzja organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia wysokości opłaty staje się podstawą do uiszczenia opłaty za udostępnianie materiałów zasobu. Uiszczenie opłaty w wysokości wskazanej w tej decyzji warunkuje z kolei udostępnienie materiałów zasobu nawet gdy dany podmiot kwestionuje również wysokość opłaty ustaloną w decyzji. Na tym etapie, z uwagi na wszczęcie trybu, o którym mowa w art. 40f ust.1 ustawy, jakiegokolwiek znaczenia nie ma jednakże wysokość opłaty ustalona w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Organ ma z kolei prawny obowiązek udostępnienia materiałów zasobu po uiszczeniu opłaty w wysokości ustalonej w decyzji. Nie można tym samym podzielić zapatrywania, że uiszczenie opłaty ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty i udostępnienie materiałów zasobu nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość późniejszego zainicjowania trybu, o którym mowa w art. 40f ust. 1 ustawy. Wpływ ten przejawia się w ten sposób, że osoba, która uiściła opłatę i otrzymała materiały z zasobu nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego mającego za przedmiot ustalenie wysokości opłaty.

Skoro ustalenie wysokości należnej opłaty w drodze decyzji administracyjnej nie było w realiach rozpatrywanej sprawy możliwe organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W świetle przedstawionych zapatrywań za niezasadny uznać więc należało zarzut naruszenia art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. jak i zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu w granicach rozstrzyganej sprawy, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.