Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. NSA Bożena Popowska, Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1194/12 w sprawie ze skargi Szpitala Miejskiego w R. Spółki [...] R. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz Szpitala Miejskiego w R. sp. [...] w R. kwotę120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/12 po rozpoznaniu skargi "Szpitala [...] uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] , znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital [...] wnioskiem z dnia 5 stycznia 2011 r., powołując się na art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej w skrócie u.d.i.p.) zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju "Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna w zakresie diabetologii/1020-009-poradnia diabetologiczna".

Dyrektor [...] Oddziału NFZ w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił udostępnienia wskazanych we wniosku informacji. W uzasadnieniu stwierdził, że żądanie dotyczy ofert złożonych w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert. Postępowanie to uregulowane jest przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 Nr 164, poz. 1027 ze zm. -dalej "ustawa o świadczeniach"). Ustawa o świadczeniach szczegółowo normuje przebieg postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, a także przewiduje odmienne niż przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach określa zasady i tryb udzielania informacji oraz umożliwia oferentom dostęp do informacji publicznych dotyczących wszystkich ofert złożonych w postępowaniu, natomiast w części jawnej przyznaje oferentom prawo składania wyjaśnień i oświadczeń. Zakres dostępu do informacji publicznej określony jest w art. 135 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, a Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje tę zasadę jawności przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie.

Organ podał również, że żądanie udostępnienia kserokopii wszystkich ofert i udostępnienie ich Szpitalowi dotyczy w istocie informacji przetworzonej, bowiem spełnienie tego żądania wymagałoby sporządzenia kopii, które przed ich udostępnieniem powinny być opracowane pod względem odpowiedniego zabezpieczenia zawartych w nich danych osobowych. Wnioskodawca nie wykazał zaś by uzyskanie tej informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Szpital [...] w dniu 3 lutego 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 135 ust. 1 – 3 oraz art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach, a także art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. Naruszenie tych przepisów zdaniem Szpitala polegało przede wszystkim ma błędnym przyjęciu, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej oraz na odmowie udostępnienia informacji, mimo że przepisy art. 135 i art. 142 ustawy o świadczeniach nie regulują dostępu do ofert innych oferentów, a także na wskazaniu niewłaściwego organu odwoławczego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Szpital niezasadnie zarzucił wydanie decyzji odwoławczej przez organ niewłaściwy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. organem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej był Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w [...], gdyż dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości oddziału (art. 96 ust.1 i art. 107 ust.1 ustawy o świadczeniach). Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest organem władzy publicznej, dlatego od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia czyli Prezesa NFZ.

Organ stwierdził ponadto, że dane zawarte we wnioskowanych ofertach są dostępne wyłącznie na zasadach określonych w art. 142 i art. 135 ustawy o świadczeniach. Wprawdzie nie jest to dostępność nieograniczona, ale pozwala ona określonym podmiotom lub na zasadach określonych w tych przepisach zapoznać się z danymi zawartymi w ofertach. Dane wskazane w art. 135 ustawy o świadczeniach są tożsame z danymi zawartymi w ofertach i są dostępne dla każdego na stronie internetowej Funduszu.

W ocenie organu żądanie Szpitala nie znajduje również oparcia w ustawie z dnia 6 września 2001 r., bowiem wnioskowane oferty nie stanowią informacji publicznej. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten jako kryterium udostępniania informacji wskazuje to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Tymczasem oferty, których żąda wnioskodawca są sporządzane przez podmioty niepubliczne, niebędące żadnymi z organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wszystkie informacje, a także dokumenty i oświadczenia wskazane w § 10 i § 13 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr 49/2010/DSOZ zostały wytworzone przez oferentów lub dotyczą samych oferentów, którzy jedynie ubiegają się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sam fakt, że zostały one złożone w ramach postępowania przeprowadzanego przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie przesądza, że dane w nich zawarte stanowią informację publiczną.

Skoro wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma do nich zastosowania, a zatem organ nie miał obowiązku udostępnienia tych danych w trybie u.d.i.p.

Z ostrożności Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] wskazał ponadto, że nawet przyjmując, że przedmiotowe informacje stanowią informację publiczną, to nie oznacza to jeszcze, że powinny być one udostępnione. Dane zawarte w ofertach składanych w toku omawianych postępowań prowadzonych przez oddziały wojewódzkie NFZ są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji oraz ochroną danych osobowych określoną w ustawie o ochronie danych osobowych.

Dane zawarte w przedmiotowych ofertach stanowią także tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W pojęciu tym bez wątpienia mieszczą się tak istotne dla przedsiębiorcy wiadomości jak dane zawarte w omawianych ofertach, co stanowi dodatkową podstawę do odmowy udostępnienia żądanych informacji na podstawie art. 2 ust.1 w zw. z art. 5 ust.2 u.d.i.p.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Szpital [...] domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenia obydwu decyzji a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 17 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku jest Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...], mimo że zgodnie z art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezes NFZ, 2) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 135 ust. 1 - 3 oraz w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że art. 135 ust. 1 – 3 oraz art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów u.d.i.p. normują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, gdy tymczasem przepisy te nie regulują dostępu do ofert innych oferentów, 3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że oferty, których udostępnienia żąda skarżący nie są informacją publiczną, gdy tymczasem informację publiczną stanowi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa on przy realizacji przewidzianych prawem zadań, 4) art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że oferty innych oferentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Ze względu na to, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), to na podmiocie reprezentującym oddział wojewódzki Funduszu, tj. na dyrektorze takiego oddziału (art. 107 ust. 1 ustawy) spoczywał obowiązek rozpoznania skierowanego do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] wniosku o udzielenie informacji publicznej. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w [...] nie jest "organem władzy publicznej", o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz "podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną", tj. podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dlatego uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana przez podmiot właściwy.

WSA w Krakowie stwierdził ponadto, że art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje prawo do informacji, w tym między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi w rozumieniu ustawy informację publiczną, która podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw wprowadzających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i dokonywanych przez nie ocen, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Chodzi tu przy tym o wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do zobowiązanego podmiotu, a więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez niego, ale także te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest zaś to, w jaki sposób znalazły się one w jego posiadaniu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne jest jedynie, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, przedmiotowe dokumenty muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Prawo do informacji publicznej jest zasadą, a więc wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle. W ocenie Sądu taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Dokumentacja postępowania konkursowego jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie co do zasady stanowi zatem informację publiczną. Obowiązkiem organu jest jedynie ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej. W ocenie Sądu pogląd ten jest aktualny również wobec ofert gromadzonych w postępowaniu konkursowym prowadzonym w trybie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Oferty te nie mogą być bowiem traktowane jako niedotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa – nawet taka, która kończy się zawarciem umowy – ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ, również ma co do zasady charakter informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu okoliczność sporządzenia ofert przez podmioty niepubliczne nie ma wpływu na kwalifikację tych ofert jako informacji publicznej. Sposób rozstrzygnięcia konkursu w oparciu o składane oferty, a zatem informacja o sposobie procedowania w sprawie publicznej niewątpliwie odnosi się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 96, art. 97, art. 116 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, zarządzającą środkami finansowymi (przychodami Funduszu), która w imieniu Państwa realizuje zagwarantowane w art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia. Narodowy Fundusz Zdrowia realizując zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia i pośrednicząc pomiędzy ubezpieczonymi a świadczeniobiorcami, dysponuje znacznymi środkami publicznymi pochodzącymi ze składek ubezpieczonych.

W niniejszej sprawie Szpital jako jeden z oferentów nie miał zapewnionego dostępu do wnioskowanej informacji na żadnym etapie postępowania konkursowego, co jest między stronami niesporne. Dostępu tego wnioskodawca nie miał również w części jawnej konkursu ofert, podczas której komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że gwarancja jawności dla oferentów postępowania konkursowego oznacza jedynie możliwość składania przez nich wyjaśnień lub oświadczeń co do formalnych czynności takich jak np. otwieranie kopert lub paczek z ofertami bądź dotyczących wyłącznie ich własnych ofert. O ile nawet można akceptować takie stosowanie cyt. wyżej przepisu w toczącym się procesie konkursowym (choć praktyka taka niewątpliwie wypacza całkowicie sens części jawnej konkursu, która z założenia powinna gwarantować oferentom dostęp do informacji o wszystkich ofertach zgłoszonych w danym konkursie), to jednak brak jakichkolwiek podstaw do odmowy ujawnienia zgłoszonych ofert już po zakończeniu konkursu.

Zdaniem WSA w Krakowie art. 135 ustawy o świadczeniach- wbrew twierdzeniom organu- nie jest generalnie przepisem odrębnym w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi tylko, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie. Oznacza to, że art. 135 ustawy o świadczeniach dotyczy wyłącznie umów już zawartych i w tym zakresie rzeczywiście może być traktowany jako przepis w sposób szczególny regulujący jawność umów. Jednakże nie dotyczy on informacji związanych z postępowaniem zmierzającym do zawarcia tych umów. Każdy (nie tylko oferent) ma prawo żądać informacji o tym, w jaki sposób doszło do wyboru świadczeniodawców, którzy ze środków publicznych realizować będą zadania publiczne.

Za niezasadne należy też uznać podnoszone w zaskarżonej decyzji argumenty, że oferta zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Chęć generalnego utajnienia danych zawartych w ofertach nie jest bowiem niczym uzasadniona. Dane dotyczące sprzętu, aparatury medycznej czy pomieszczeń, w których udzielane są świadczenia, harmonogram pracy personelu czy jego dostępność godzinowa nie mogą być traktowane jako tajemnica przedsiębiorstwa. Z chwilą zawarcia umowy stają się one zresztą jawne dla każdego potencjalnego pacjenta. Wpisy do rejestru podmiotów leczniczych, statut, odpisy z KRS, wpisy do ewidencji działalności gospodarczej są informacjami jawnymi. Nie ma również powodu by utajniać wykaz personelu i jego kwalifikacje (w zakresie obejmującym imię i nazwisko oraz posiadaną specjalizację, względnie numer prawa wykonywania zawodu). Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 81 poz. 484) świadczeniodawca jest zobowiązany do umieszczenia wewnątrz budynków siedziby i jednostek organizacyjnych informacji dotyczących imion i nazwisk osób kierujących pracą komórki organizacyjnej, a w przypadku ambulatoryjnej opieki zdrowotnej - także imion i nazwisk osób udzielających świadczeń oraz godzin i miejsca udzielania świadczeń. Dane osobowe osób wykonujących zawód zaufania publicznego są i powinny być jawne i powszechnie dostępne właśnie ze względu na specyfikę zawodu. Również zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112 poz.654 ze zmianami), osoby zatrudnione w szpitalu oraz pozostające w stosunku cywilnoprawnym z podmiotem leczniczym, którego przedsiębiorstwem jest szpital, są obowiązane nosić w widocznym miejscu identyfikator zawierający imię i nazwisko oraz funkcję tej osoby. Przepisy te nie wskazują, że są to dane które mogą naruszyć tajemnicę przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu I instancji nie może być też mowy o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu prawo do prywatności. Prawo do prywatności dotyczy tylko osób fizycznych i nie może obejmować podmiotów ubiegających się o przywileje korzystania z zasobów publicznych. W przeciwnym razie cała konstrukcja dostępu do informacji publicznej nie miałaby sensu, gdyż bez tych informacji kontrola społeczna prawidłowości funkcjonowania podmiotów publicznych i wydatkowania niemałych środków finansowych byłaby wręcz iluzoryczna.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] , reprezentowany przez radcę prawnego domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie jego uchylenia i oddalenia skargi jako niezasadnej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że oferty składane w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią informację publiczną;

- art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dane dotyczące ofert, których udostępnienia domaga się skarżący powinny być udostępniane oferentom w części jawnej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że oferty składane przez oferentów w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stanowią informacji publicznej. Oferty te nie zawierają informacji publicznej, bowiem zawarte tam dane dotyczą tylko i wyłącznie konkretnego oferenta, nie ma zaś w nich informacji, które w jakikolwiek sposób odnosiłyby się do spraw publicznych (szczegółowy wykaz danych i informacji zawartych w ofercie został określony w § 10 i § 13 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 31sierpnia 2010 r. nr 49/2010/DSOZ. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej). Ponadto sam fakt, że oferty zostały złożone w toku postępowania prowadzonego przez organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznych i w ramach postępowania o charakterze publicznym nie może przesądzać o kwalifikacji takich ofert i zaliczeniu ich do informacji publicznych.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że omawiane ofert stanowią jednak informację publiczną, to Sądowi I instancji zarzuca także złamanie art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach. WSA w Krakowie niezasadnie bowiem stwierdził, że Szpital nie miał zapewnionego dostępu do wnioskowanych informacji w żadnym etapie postępowania konkursowego. Powołany przepis powinien być odczytywany zgodnie z jego wykładnią literalną. Z tak odczytywanego przepisu wynika, że oferenci mogą być obecni przy pracach komisji polegających na stwierdzeniu prawidłowości ogłoszenia konkursu ofert oraz liczby złożonych ofert, otwarciu kopert lub paczek z ofertami i ustaleniu, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 oraz przyjmowaniu do protokołu zgłoszonych przez oferentów wyjaśnień lub oświadczeń. Pozwala to oferentom na uzyskanie informacji o ilości złożonych ofert, o danych identyfikacyjnych podmiotów, które złożyły oferty. Jawny dla oferentów jest również protokół komisji z części jawnej postępowania dotyczący wszystkich ofert złożonych w toku postępowania. Oferenci poznając oferty złożone przez konkurencyjnych oferentów już w części jawnej postępowania, mogliby precyzyjnie ustalić, w oparciu o wyżej powoływane zarządzenie Prezesa NFZ, ile punktów uzyskają oferty konkurencji. Informacje te mogłyby być z kolei wykorzystywane w trakcie negocjacji przeprowadzonych w części niejawnej postępowania poprzez takie kalkulowanie ceny, aby była ona najkorzystniejszą z punktu widzenia danego oferenta ale jednocześnie by pozwalała ona na wyprzedzenie w rankingu ofert konkurencyjnych. Chociaż negocjacje co do liczby i ceny świadczeń prowadzone byłyby w części niejawnej postępowania, to de facto utraciłyby one sens i stanowiłyby licytację, a całe postępowanie utraciłoby charakter konkursu ofert. W części jawnej postępowania szczególnego znaczenia nabiera również ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa określona w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż dane zawarte w ofercie, w określonej konfiguracji bezpośrednio wpływają na punktację oferty i pozycję danego oferenta w części niejawnej postępowania, a w konsekwencji na możliwość wyboru jego oferty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występuje żadna z takich wad, która mogłaby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu tylko w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej zarzutami. Analizując wniesiony środek odwoławczy w tym aspekcie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok w istocie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazał, że dostęp do informacji publicznych ma swoje umocowanie przede wszystkim w art.61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca formułując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to wszystkie ustawy określające tryb dostępu do informacji muszą być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły należy rozumieć wąsko. Oznacza to powinność stosowania w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (wyrok z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Ponieważ stosowanie tego przepisu w praktyce z uwagi na zawarte tam niedookreślone pojęcia mogło powodować pewne trudności, ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. podjął próbę doprecyzowania tych zwrotów poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. Zdecydował więc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, między innymi - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Wyliczenie to w sposób oczywisty nie ma charakteru zamkniętego Jest to katalog otwarty, który nie obejmuje wszystkich przypadków, w których informacja podlega udostępnieniu.

Powołane przepisy Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwoliły na przyjęcie w doktrynie oraz w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r. sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – Lex 291357).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do przedstawionych poglądów, w tym stanowiska co konieczności szerokiego definiowania pojęcia informacji publicznej. Za trafne uznaje w rezultacie zapatrywania Sądu pierwszej instancji, że oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią informację publiczną. Jeżeli określone informacje zostały dołączone do akt organu administracji publicznej, nawet przez inne podmioty (osoby wnioskujące o zawarcie umowy), to takie dane muszą być kwalifikowane jako informacje publiczne.

Przechodząc do zarzutu naruszenia 142 ustawy o świadczeniach, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy udziału stron i ich uprawnień w trakcie postępowania o udzielenie kontraktu. Natomiast w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie danych złożono już po zakończeniu stosownej procedury konkursowej. WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku wyszedł zatem poza granice sprawy, gdyż wypowiedział się w kwestii zasady jawności określonej w powołanym przepisie ustawy o świadczeniach i wskazał, że oferent winien mieć w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego dostęp do wszystkiego co wiąże się ze sprawą. W sprawie mogło więc dojść do naruszenia art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego błędną wykładnię. Nie ma to jednak większego wpływu na treść wydanego wyroku, bowiem strony nie kwestionowały tego, iż w trakcie postępowania konkursowego (o wyłonienie najlepszego oferenta do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) oferent nie uzyskał dostępu do dokumentacji przeciwnika. WSA w Krakowie nie badał przy tym tego szczególnego trybu dostępu (w szczególności w trakcie części jawnej konkursu ofert). Przedmiotem oceny Sądu I instancji było żądanie udostępnienia danych zawartych we wnioskach już po zakończeniu postępowania konkursowego.

Dodać w tym miejscu należy, że nie tylko art.142 ale także art.135 ustawy o świadczeniach nie dotyczy treści wniosków podmiotów ubiegających się o zawarcie kontraktów na udzielnie świadczeń opieki medycznej. Ten ostatni przepis przewiduje zasadę jawności umów zawartych z NFZ a nie jawności wskazanych wniosków (ofert). Obowiązek publikowania w Internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie powoduje zatem, iż z tej tylko przyczyny NFZ może nie stosować przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach (m.in. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11 - dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D849FCFE64 )

Z powyższych względów uznać należy, że wnioski zawierające ofertę zawarcia umowy na udzielanie świadczeń medycznych, jakie złożone zostały do NFZ w celach konkursowych, stanowią informację publiczną, zaś ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie reguluje w sposób szczególnych zasad i trybu dostępu do tych informacji po zakończeniu postępowania konkursowego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić przede wszystkim ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powinien mieć również na uwadze, że do odmowy udostępnienia informacji publicznych nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że wnioskowane dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy lub ochroną danych osobowych. Takie przesłanki odmowy muszą być odnoszone do konkretnych przyczyn utajnienia określonych informacji ujętych w decyzji administracyjnej. Nie można bowiem generalnie utajniać informacji publicznych (odmówić dostępu do nich) bez wskazania w decyzji, których ofert utajnienie dotyczy, z czego podmiot zobowiązany wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Należy także mieć na uwadze, że kontrola sądowa podejmowanych w tym zakresie działań musi być pełna, a zatem musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów, których udostępnienia odmawia się wnioskodawcy, nie oznacza, że strona będzie mogła się z nimi zapoznać w ramach prawa do przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). W takich przypadkach organ przekazując dokumentację do sądu administracyjnego, winien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).