Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Zarządu [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

We wniosku z dnia 30 października 2015 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) K. K., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Zarządu Nieruchomości Komunalnych w [...] (dalej także jako "ZNK"), o udostępnienie – w formie elektronicznej na podany adres mailowy – informacji w zakresie zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 193 Kodeksu karnego, składanych przez Gminę L. w latach 2014-2015.

W odpowiedzi na powyższy wniosek udzielonej w piśmie z dnia 3 listopada 2015 r., znak: [...] (przesłanym na adres mailowy wnioskodawczyni), Zarząd Nieruchomości Komunalnych w [...] poinformował wnioskodawczynię, że w 2014 r. złożył 58 zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 193 Kodeksu karnego, natomiast w 2015 r. – 15 zawiadomień.

Wnioskodawczyni, nie będąc usatysfakcjonowana powyższą odpowiedzią, w dniu 9 listopada 2015 r. skierowała do ZNK wiadomość mailową, w której wyjaśniła, że przedmiotem jej wniosku jest treść złożonych zawiadomień, tj. udostępnienie ich skanów.

W odpowiedzi ZNK w dniu 5 listopada 2015 r. przesłał skarżącej wzór standardowego zawiadomienia dotyczącego zakłócania miru domowego (tj. czynu z art. 193 k.k.), przesyłanego do Komisariatu Policji. Jednocześnie wyjaśnił, że ze względu na ochronę danych osobowych nie może udostępnić skarżącej skanów złożonych zawiadomień.

W dniu 16 marca 2016 r. (data wpływu do organu) K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Nieruchomości Komunalnych w [...] w sprawie wskazanego na wstępie wniosku z dnia 29 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze tej zarzuciła ZNK naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., poprzez nieudostępnienie skanów zawiadomień o popełnieniu przestępstwa kierowanych przez organ;

- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż rozstrzygnięto na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji;

- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie ZNK do załatwienia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie i w formie w nim wskazanych. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi K. K. podniosła, że ZNK nie udostępnił jej żądanych skanów zawiadomień o popełnieniu przestępstwa powołując się na ustawę o ochronie danych osobowych, jednak nie wskazał konkretnej podstawy prawnej. Skarżąca do dnia złożenia skargi nie otrzymała również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie skarżącej ZNK jest samorządowym zakładem budżetowym, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, a przez to jest podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytania zawarte z złożonym wniosku – jak podkreśliła skarżąca – nie dotyczyły natomiast liczby złożonych zawiadomień, ani standardowego wzoru pisma w podobnej sytuacji, lecz skanów tych zawiadomień. W tym zakresie organ nie udzielił odpowiedzi.

Skarżąca stwierdziła, że wiedza na temat stanu zasobów mieszkaniowych, w tym konkretnych działań podejmowanych przez ZNK wobec lokatorów i lokatorek w L., pozwala na ocenę realizacji obowiązku władz publicznych prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i obywatelek, w szczególności przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz wpierania działania obywateli i obywatelek zmierzającego do uzyskania własnego mieszkania. Obowiązek ten wprost wynika z art. 75 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Brak dostępu do żądanych danych pozbawia możliwości sprawowania jakiejkolwiek kontroli społecznej nad gospodarowaniem majątkiem komunalnym przez obywateli i obywatelki i ochroną praw lokatorów i lokatorek.

Końcowo skarżąca zaznaczyła, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienie zażalenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Nieruchomości Komunalnych wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej.

Autor odpowiedzi na skargę podniósł, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej udostępniono jej informację na temat liczby zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 193 k.k. złożonych przez ZNK w latach 2014 i 2015., a także wzór takiego zawiadomienia. Udostępnienie wnioskodawczyni skanów konkretnych zawiadomień – zdaniem organu – skutkowałoby natomiast naruszeniem art. 51 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 i art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK [...], Lex nr 236545). Skarga K. K. jest zatem dopuszczalna pomimo, że została złożona w pominięciem tych środków.

Rozpoznając skargę merytorycznie należy natomiast stwierdzić, że jest ona niezasadna. Zarządowi Nieruchomości Komunalnych w [...] nie można bowiem zarzucić bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącej z dnia 30 października 2016 r., sprecyzowanego w piśmie z dnia 5 listopada 2015 r., dotyczącego udostepnienia informacji publicznej.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, w szczególności (m.in.) podmiotach reprezentujących jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

W świetle powołanej regulacji nie może budzić wątpliwości, że Zarząd Nieruchomości Komunalnych w [...] – jako zakład budżetowy Miasta L. powołany do nieodpłatnego zarządzania nieruchomościami stanowiącymi własność, współwłasność bądź pozostającymi w samoistnym posiadaniu Gminy (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 1996 r.) – jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jest to bowiem jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego, która dysponuje majątkiem publicznym, wykonując przy tym zadanie publiczne w zakresie zarządzania tym mieniem. Uznanie ZNK za podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. pozostaje zresztą w niniejszej sprawie poza sporem.

Bezsporny jest również publiczny charakter żądanych przez skarżącą we wniosku z dnia 29 października 2016 r. informacji. W tym kontekście należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Są nimi zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez orany publiczne wytworzone, jak i te, które są używane przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą od tych organów (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10 – dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się od ZNK w L. udostępnienia w określonej formie treści zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 193 Kodeksu karnego, złożonych przez Gminę L. w latach 2014-2015. Wyjaśnić należy, że powołany przepis określa zachowania polegające na naruszeniu nietykalności cudzego mieszkania i innych miejsc bytowania człowieka, stanowiąc, że kto wdziera się do cudzego domu, mieszkania, lokalu, pomieszczenia albo ogrodzonego terenu albo wbrew żądaniu osoby uprawnionej miejsca takiego nie opuszcza, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

Oczywistym jest, że przedmiotowy wniosek dotyczył zawiadomień o popełnieniu przestępstwa złożonych przez Gminę L. jako stronę poszkodowaną, a więc odnoszących się do naruszenia miru domowego w lokalach stanowiących własność Gminy L. i pozostających w zarządzie ZNK w L.. Informacja ta podpada zatem pod kategorię informacji publicznych określoną w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.d.i.p., jako informacja dotycząca majątku jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto należy wskazać, że gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega – stosownie do art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) – m.in. na zabezpieczaniu nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem. Działanie polegające na zawiadamianiu właściwych organów ścigania o popełnieniu w lokalu stanowiącym mienie Gminy przestępstwa z art. 193 k.k. mieści się w zakresie powyższego obowiązku (ma na celu m.in. zabezpieczenie nieruchomości), a tym samym jest dokonywane w ramach realizacji przez ZNK zadania publicznego polegającego na gospodarowaniu gminnym zasobem nieruchomości. Powyższe okoliczności potwierdzają publiczny charakter żądanych w niniejszej sprawie informacji.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że załatwienie przez podmiot zobowiązany wniosku o udostępnienie informacji, która posiada walor informacji publicznej, winno – co do zasady – nastąpić najpóźniej w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i polegać na podjęciu czynności materialno-technicznej polegającej na udzieleniu żądanej informacji (art. 13 ust. 1), bądź też na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy ZNK w L. dwukrotnie odpowiedział na wniosek skarżącej. W pierwszym piśmie (z dnia 9 listopada 2015 r.) poinformował wnioskodawczynię o liczbie zawiadomień o popełnieniu przestępstwa złożonych przez ZNK w latach 2014 i 2015. Następnie, po sprecyzowaniu przez skarżącą jej żądania, wraz z pismem z dnia 9 listopada 2015 r. ZNK udostępnił skarżącej wzór składanego w takich sprawach zawiadomienia, wskazując, że udostepnienie skanów poszczególnych zawiadomień obrazujących ich pełną treść naruszałoby przepisy ustawy o ochronie danych osobowych.

Oceniając, czy działania podjęte przez ZNK czyniły zadość wnioskowi K. K., należy mieć na względzie treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ze względu na dyspozycję przywołanej regulacji podmiot zobowiązany - udostępniając informację publiczną, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej - każdorazowo zobligowany jest do wyważenia jej prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca nie określił w przepisach u.d.i.p., co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" co oznacza, że rozumienia tej przesłanki należy poszukiwać na gruncie innych aktów ustawowych. Takim aktem będzie niewątpliwie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 992 ze zm.), która stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p., przesądzając, że dane osobowe osoby fizycznej, w tym w szczególności imię i nazwisko, czy też adres zamieszkania, podlegają ochronie jako sfera prywatności człowieka.

W związku z powyższym w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna zawiera dane umożliwiające zidentyfikowanie osoby fizycznej, organ zobowiązany jest do udzielenia tej informacji po wyłączeniu z jej treści owych danych. W praktyce udostępnieniu podlega wówczas dokument odpowiednio zanonimizowany, przy czym na marginesie podkreślić należy, że konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani też z przetworzeniem informacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13, LEX nr 1293515 oraz z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 477/13, LEX nr 1373826).

Dokonując analizy udzielonej skarżącej odpowiedzi Sąd doszedł do przekonania, że przesłany jej wzór zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 193 k.k. pozbawiony jest w istocie wyłącznie danych osobowych wskazywanego w zawiadomieniu sprawcy czynu (imienia i nazwiska oraz adresu zajmowanego lokalu), uzupełnianych każdorazowo w przypadku konieczności złożenia takiego zawiadomienia do Policji. Wzór ten pozbawiony jest zatem jedynie tych elementów, które w przypadku udostępnienia skarżącej skanów poszczególnych, złożonych już zawiadomień, i tak podlegałyby anonimizacji ze względu na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też Sąd uznał, że udostępnienie skarżącej informacji na temat liczby zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 193 k.k. złożonych przez Gminę L. w latach 2014 i 2015 oraz wspomnianego wyżej wzoru zawiadomienia obrazującego w istocie całą, podlegającą udostępnieniu treść poszczególnych zawiadomień, w pełni czyniło zadość jej żądaniu. Informacje te były bowiem tożsame z informacjami, jakie skarżąca uzyskałaby otrzymując zanonimizowane skany poszczególnych zawiadomień, a tym samym były adekwatne względem jej żądania – przy uwzględnieniu ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić należy, że udzielenie skarżącej powyższej odpowiedzi nastąpiło z zachowaniem 14-dniowego terminu biegnącego od dnia złożenia wniosku, a nadto w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, tj. w formie elektronicznej na wskazany przez K. K. adres mailowy. Tym samy za zachowane uznać należy wymogi określone w art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji Zarządowi Nieruchomości Komunalnych w [...] nie sposób zarzucić w niniejszej sprawie bezczynności.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.