Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę -

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Środowiska, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2008 r. nr [...], w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego, zwanego dalej "Dyrektorem Parku", z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zamieszczając jednocześnie konieczne, z punktu widzenia ochrony przyrody [...] Parku Narodowego, zmiany w ww. dokumencie.

Pismem z dnia [...] września 2008 r. J. L., zwany dalej "skarżącym", wniósł do Ministra o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Parku w zakresie, w jakim dotyczy ono działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Środowiska wskazał, iż skarżący nie posiada statusu strony zarówno w postępowaniu w sprawie uchwalania studium, jak i w postępowaniu uzgadniającym. Postępowanie w sprawie uchwalenia studium nie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż nie prowadzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania studium, analogicznie jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest określony przepisami k.p.a., lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przepisy k.p.a. nie mają więc zastosowania w postępowaniu planistycznym uregulowanym w sposób szczegółowy w ustawie. Nie występuje tu zatem załatwienie sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Nie zmienia tego faktu to, iż art.24 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.880 z późn.zm.) odwołuje się do art.106 k.p.a. Organ stwierdził ponadto, że ze szczególnego charakteru postępowania planistycznego wynika również wąskie zakreślenie kręgu stron tego postępowania, wśród których nie znajdują się właściciele i użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a do takich należy skarżący. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, na co wprost wskazują jego funkcje. Powoduje to, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Okoliczność, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 880 z późn. zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie wpływa na jego charakter. Studium nie jest też decyzją administracyjną, ani zbiorem takich decyzji. Ustalenia studium, wiążąc gminę przy uchwalaniu planów miejscowych, mogą oddziaływać na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim na właścicieli i władających nieruchomościami. Jest to jednak wpływ pośredni, przez co nie dochodzi do naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Tym samym nie mogło dojść do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżącego, przez co nie można przyznać mu przymiotu strony w procedurze uchwalania studium. Uprawnienie do zaskarżenia postanowień uzgadniających studium przysługuje gminom, gdyż ustalenia te będą dla nich wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, więc postanowienie uzgadniające dotyczy ich praw i obowiązków, a samo uzgodnienie stanowi wyraz władczej ingerencji w sferę samodzielności planistycznej gminy. Z powyższego wynika, że zażalenie na postanowienie uzgadniające projekt studium skutecznie będzie mógł wnieść jedynie organ sporządzający projekt studium tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

W skardze na postanowienie Ministra skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] października 2008 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 7, 15 i 124 kpa poprzez brak należytego odniesienia się do zarzutów i argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do powtórzenia uzasadnienia postanowienia wydanego w pierwszej instancji,

- naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. w sytuacji, gdy wobec stwierdzenia występowania w analogicznych sprawach oczywistych i rażących uchybień jakimi dotknięte jest również przedmiotowe postanowienie, organ administracji miał obowiązek podjęcia wszelkich czynności mających na celu wyeliminowanie go z obrotu prawnego, w szczególności poprzez wszczęcie postępowania z urzędu,

- naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 880 z późn. zm.) poprzez jego wadliwą interpretację i przyjęcie, iż ustalenia studium nie mogą prowadzić do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień właścicieli nieruchomości nim objętych, podczas gdy ustalenia studium bezpośrednio przełożyły się i przekładają na brak możliwości zabudowy nieruchomości wnioskodawcy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z postanowień Ministra Środowiska wydanych w analogicznych sprawach i powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, wynika jednoznacznie, iż zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Minister Środowiska oraz skarżący mają zatem pełną świadomość istnienia oraz wagi uchybień jakich dopuścił się Dyrektor [...] Narodowego przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest z jednej strony uzasadnione oczekiwanie wnioskodawcy, iż jego sprawa zostanie rozstrzygnięta w ten sam sposób, co sprawy analogiczne, a z drugiej strony oczekiwaniu temu powinno odpowiadać działanie Ministra, który realizując zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz strzeżenia przez nie praworządności, powinien podjąć wszelkie możliwe kroki w celu eliminacji bezprawia. W sytuacji zatem, gdy Minister Środowiska stwierdził, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie może toczyć się formalnie z wniosku J. L., winien wszcząć postępowanie z urzędu. W skardze podniesiono również, że interes prawny skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lutego 2007 r. wynika z okoliczności, iż władze Gminy W., zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym postanowieniu, zmuszone były do zmiany projektu studium, wykluczając wprowadzenie w rejonie działki J. L. terenów IM1. Powyższe zmiany, w związku z przyjęciem uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] września 2007 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., stały się wiążące przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego, przesądzi o wyłączeniu działki J. L. spod zabudowy, a tym samym w zasadniczy sposób ograniczy jego prawo własności. Skarżący podniósł ponadto, iż wykazanie przez Ministra Środowiska braku interesu prawnego w tzw. "postępowaniu incydentalnym", którym w niniejszym przypadku było postępowanie uzgadniające z Dyrektorem [...] Parku Krajobrazowego, nie oznacza wykazania braku interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2007 r. Tymczasem w zaskarżonym do Sądu postanowieniu brak jest jakichkolwiek rozważań wykazujących brak interesu prawnego wnioskodawcy konkretnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II) wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, czy też postanowienia nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61§4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 4 k.p.a.). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność" (wyr. NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, niepubl.; podobnie w wyr. NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, niepubl.).

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ze względu na jego niedopuszczalność, następuje w formie decyzji administracyjnej. Od decyzji tej, wydanej w I instancji, służy odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Jak przyjmuje NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (teza druga): "Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

Trafnie uznał Minister, iż skarżący nie ma interesu prawnego ani w postępowaniu o uzgodnienie projektu studium, ani w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w postępowaniu o uzgodnienie studium.

Zgodnie z art.9 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podstawę prawną uzgodnienia projektu studium w niniejszej sprawie stanowił art.10 ust.6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz.880 z późn.zm.). Z przepisu tego wynika, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego.

Punktem wyjścia do oceny statusu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie jest fakt, iż skarżący - będący wprawdzie właścicielem nieruchomości objętej projektem studium - nie jest stroną postępowania w sprawie uchwalania studium. Powyższe jest konsekwencją tego, iż procedura projektowania i uchwalania studium nie podlega uregulowaniom k.p.a., lecz szczególnym przepisom art.9 – 13 ustawy. Postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż nie prowadzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe implikuje nieposiadanie przez skarżącego przymiotu strony również w postępowaniu o uzgodnienie projektu studium, a w konsekwencji również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w postępowaniu o uzgodnienie projektu studium.

Sąd podziela przywołane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/2006. Rozważania tam zawarte dotyczyły wprawdzie uzgodnień dokonywanych w postępowaniu planistycznym, nie zaś uzgodnień w procedurze uchwalania studium, niemniej oba te rodzaje uzgodnień wykazują się na tyle idącym podobieństwem, iż przyjęcie, iż oba rządzą się podobnymi zasadami znajduje uzasadnienie. W wyroku tym podkreślono, iż w procedurze uzgodnień nie są uznawani za strony nawet właściciele i użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. Zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłanie do art. 106 k.p.a. oznacza, iż uzgodnienie dokonywane jest w trybie tego artykułu, jednakże z wąskim zakreśleniem stron. Wynika to pośrednio z odmiennych niż przyjęte dotychczas, pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zasad udziału osób zamieszkujących tereny objęte planem w jego uchwalaniu. W obecnie obowiązującej ustawie ustawodawca zrezygnował z instytucji zarzutów i protestów na rzecz uwag do projektu planu, które jeśli nie zostaną uwzględnione przez podmiot sporządzający projekt planu miejscowego, są przedstawiane radzie do rozstrzygnięcia na sesji uchwalającej plan. Ich odrzucenie nie może jednak być odrębnie skarżone do sądu administracyjnego, tak jak dotychczas uchwała o odrzuceniu zarzutu. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem przyspieszenie przeprowadzenia procedury planistycznej. Ewentualne uchybienia prawne przy uchwalaniu planu mogą zatem być skarżone do Sądu po jego uchwaleniu, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym, jeśli ustalenia planu dla danego terenu, kwestionowane przez skarżących, wynikają z konkretnych uzgodnień planu, należy dopuścić, iż w tym zakresie przedmiotem kontroli Sądu mogą stać się i owe uzgodnienia, jako rzutujące na treść przyjętych zapisów planu.

Powyższe stanowisko znajduje w ocenie Sądu odpowiednie zastosowanie do uzgodnień studium. Oznacza to, iż właścicielowi, czy też użytkownikowi wieczystemu gruntu znajdującego się na obszarze objętym projektem studium, przysługuje pośredni instrument prawny, za pomocą którego może on kwestionować zgodność z prawem uzgodnienia studium w ramach własnego interesu prawnego, tj. skarga na studium, wniesiona na podstawie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). Za dopuszczalnością takiej skargi opowiada się nowe orzecznictwo NSA. Sąd stoi na stanowisku, iż orzeczenie wydane w ramach uzgadniania studium nie jest aktem bezwzględnie wiążącym sąd administracyjny w postępowaniu w przedmiocie skargi z art.101 ustawy o samorządzie terytorialnym w tym sensie, iż sąd ten nie może badać legalności uzgodnienia w zakresie interesu prawnego skarżącego.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.