I OSK 974/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-22	
Data wpływu	2017-05-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Go 685/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 595; art. 80 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Go 685/16 w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu S. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 15 lutego 2017 r., II SA/Go 685/16 oddalił skargę Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu S. Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej: u.s.p.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, a w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały, uznając, że istotnie narusza art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25a, 25b, 35 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.), albowiem organ dokonał ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do najmu, wobec nieruchomości nieobjętej zasobem nieruchomości Powiatu, a także wobec której Powiat nie legitymuje się uprawnieniem do jej wynajmowania. Uznał bowiem, iż umowa z 22 lutego 2013 r. sprzedaży nieruchomości, zapisana w księdze wieczystej [...], zawarta między Skarbem Państwa – reprezentowanym przez Starostę S. z Powiatem S. jest nieważna, gdyż zawarto ją bez zgody Wojewody L. Zważyć należy, iż starosta dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z u.g.n. bądź ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody wojewody na zbycie nieruchomości. Zgoda ta jest wyrażana w formie zarządzenia (art. 11 ust. 2 u.g.n.). Oznacza to, iż starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowej nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym, w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Dnia 22 lutego 2013 r., przystępując do aktu notarialnego obejmującego sprzedaż między innymi działki nr [...] położnej w Ś. – A. B. – Starosta reprezentujący Skarb Państwa, przedłożył zarządzenie nr [...] Wojewody z [...] listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stawiający do aktu Starosta wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n., nie przedłożył natomiast asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. nr [...] o uchyleniu zarządzenia Wojewody z [...] listopada 2011 r. nr [...], ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformował tego asesora, mimo że od 11 stycznia 2012 r. o wydaniu tego zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. wiedział Starosta S., jak i Powiat S. (co jest Sądowi znane z urzędu ze sprawy o sygn. akt II SA/Go 418/14 ). Przedłożenie zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. nr [...], pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (Dz. U. z 2008 r. nr 189 poz. 1158 ze zm.). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n., wydawane jest na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana.

Istota sporu przeniosła się na inną płaszczyznę, a mianowicie, czy organowi nadzoru, a w konsekwencji również sądowi administracyjnemu przysługuje samodzielna kompetencja do kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Kwestia ta jest kontrowersyjna w orzecznictwie, o czym świadczą choćby wyroki wydane w powyżej wskazanych sprawach, na tle innych uchwał podejmowanych przez Zarząd Powiatu S. w stosunku do nieruchomości, które zostały nabyte na podstawie opisanej powyżej umowy sprzedaży z 22 lutego 2013 r. I tak w sprawach I OSK 3043/13, I OSK 44/14, I OSK 1984/14 i I OSK 1985/14 NSA wskazał, iż organ nadzoru, wykonując obowiązki z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązany był badać, czy Zarząd Powiatu wydając zakwestionowane uchwały na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n., nie podjął ich w sytuacji, w której umowa, z której Powiat S. wywodził skutki prawne dla nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, nie była dotknięta nieważnością (art. 58 § 1 k.c.) bądź była bezskuteczna. Organ nadzoru nie orzekał o sprawie cywilnoprawnej, dotyczącej obywateli czy podmiotów prawa prywatnego, a jedynie przesłankowo w postępowaniu nadzorczym ocenił, że zdarzenia, w których uczestniczyły podmioty publicznoprawne, których relacje wzajemne szczegółowo regulują normy bezwzględnie obowiązujące (w szczególności art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. ), prowadziły do nieważności umowy z 22 lutego 2013 r. (art. 58 § 1 k.c.). Nie narusza to w szczególności art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. , gdyż organ nadzoru, czy sąd administracyjny rozstrzyga jedynie o ważności uchwały Zarządu Powiatu podjętej na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n., nie zaś o ważności samej umowy sprzedaży, ze skutkami wiążącymi dla innych sądów oraz organów państwowych, to bowiem należy do kognicji sądu cywilnego, orzekającego na podstawie konkretnego roszczenia materialnoprawnego (art. 365 § 1 k.p.c.).

Odmienne stanowisko wyraził natomiast NSA w sprawach o sygnaturze akt I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14, podkreślając, iż w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który sądom administracyjnym i organom władzy publicznej przyznawałby wyraźnie taką kompetencję. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c.

Powyższy spór w kontrolowanej sprawie stracił jednak na znaczeniu w sytuacji, gdyż zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Słubicach z 10 września 2015 r. , I C 295/15, wydany na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. nakazujący usunąć niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale II księgi wieczystej [...] w miejsce Powiatu S. wpisać Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę S.

Sąd obowiązany był uwzględnić powyższą okoliczność, zgodnie bowiem z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przewidziana przez ten przepis moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym również sądy administracyjne) i inne organy państwowe, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Wprawdzie związanie to dotyczy jedynie sentencji, jednakże nie sposób abstrahować od przyczyn, które spowodowały wydanie rozstrzygnięcia o wskazanej treści. Sąd Rejonowy w Słubicach uznał bowiem, iż opisana powyżej umowa sprzedaży, która była podstawą ujawnienia Powiatu S. jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej [...], jest nieważna z uwagi na cofnięcie przez Wojewodę zgody na zbycie nieruchomości, podzielając w tym zakresie poglądy wyrażone w powołanym wyroku NSA wydanym w sprawie I OSK 3043/13, a który jest zbieżny z oceną dokonaną przez Wojewodę L. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W niniejszej sprawie nieważność czynności prawnej – umowy sprzedaży z 22 lutego 2013 r. spowodowana była naruszeniem art. 11 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., tj. brakiem uzyskania przez Starostę S. uprzedniej zgody Wojewody L. na zbycie nieruchomości na rzecz Powiatu S. Jednocześnie brak jest przepisu, który przewidywałby dla tego naruszenia inny skutek niż nieważność. Ponadto czynność dotknięta nieważnością nie wywołuje skutki nieodwracalne; następcze usunięcie przeszkód, z powodu których czynność była nieważna, nie nada jej cech ważnej czynności prawnej; co nie wyklucza oczywiście późniejszego prawidłowego dokonania takiej samej czynności (por. P. Machnikowski /w/ E. Gniewek /red/, K.c. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 4 do art. 58).

W kontekście rozważań, dotyczących skutków czynności prawnej sprzecznej z ustawą, oczywiście błędne jest stanowisko Powiatu S., wiążące z datą uprawomocnienia się powołanego wyroku Sądu Rejonowego w Słubicach dopuszczalność podejmowania przez Zarząd Powiatu S. czynności, w tym również zakwestionowanej uchwały, związanych z gospodarowaniem mieniem, nabytym na podstawie umowy sprzedaży z 22 lutego 2013 r. Jest ona bowiem nieważna od samego początku, tj. od chwili jej zawarcia, a nie od uprawomocnienia się powyższego wyroku. Bez znaczenia jest również to, iż do 8 września 2016 r. Powiat S. był ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej i działało domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., stanowiącego, iż domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis prawa własności Powiatu S. na podstawie umowy sprzedaży miał charakter deklaratoryjny, sam w sobie nie tworzył prawa, tylko go dokumentował. W konsekwencji również z wykreśleniem Powiatu S. z księgi wieczystej nie była związana utrata prawa własności, gdyż prawa tego skarżący Powiat nigdy skutecznie nie nabył. Znaczenie przyjętego w art. 3 u.k.w.h. domniemania, jak każdego domniemania prawnego, sprowadza się jedynie do uruchomienia specyficznych ułatwień dowodowych w obrocie, postępowaniu sądowym i każdym innym postępowaniu urzędowym. Na skutek przyjętego domniemania następuje odwrócenie ciężaru dowodu.

To na skutek bezprawnych działań organów Powiatu S. doszło do zawarcia umowy sprzedaży między Skarbem Państwa – działającym poprzez Starostę S. a Powiatem S. – reprezentowanym przez członków Zarządu Powiatu, której przedmiotem były nieruchomości o wartości około 38 milionów złotych, bez zgody Wojewody L., a następnie do ujawnienia Powiatu S. jako właściciela tych nieruchomości w księgach wieczystych [...] i [...]. Jak to trafnie wskazał NSA w wyrokach wydanych w sprawach I OSK 3043/13 i I OSK 44/14 – Starosta S. po wydaniu zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. nr [...], powinien był niezwłocznie zwrócić Wojewodzie L. zarządzenie z [...] listopada 2011 r. nr [...], tak by zapobiec możliwości dokonania przestępstwa z art. 231 Kodeksu karnego. Tak się jednak nie stało, co więcej przed notariuszem zatajono okoliczność wydania zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. Dlatego też należało uznać, iż zakwestionowana przez Wojewodę L. uchwała istotnie narusza art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. w zw. z art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n., a to w związku z uprzednim naruszeniem przez Starostę S. art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., co przesądził wspomniany wyrok Sądu Rejonowego w Słubicach. Zgodnie z art. 25b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepisy art. 25 ust. 2 i 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Zaś do powiatowego zasobu nieruchomości – zgodnie z art. 25a u.g.n. – należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Jak wykazano wyżej przedmiotowe nieruchomości nie weszły do zasobu nieruchomości Powiatu S., a tym samym Zarząd Powiatu nie był uprawniony do gospodarowania tymi nieruchomościami i umieszczania ich w wykazie nieruchomości przeznaczonych do najmu. Gospodarowanie tymi nieruchomościami należało zatem do Starosty S., jednak jako reprezentanta Skarbu Państwa zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzające nieważność uchwał o wyborze Zarządu Powiatu zostało doręczone organowi 25 kwietnia 2016 r. Uchwałę nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, Zarząd Powiatu S. podjął [...] kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten zmieniony został przez art. 2 pkt 33 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 maja 2001 r. Nieuzasadnione jest zatem powoływanie się w skardze na wyrok NSA z 23 września 1999 r. II SA 1429/99, gdyż wyrok ten wydany został przed nowelizacją art. 80 u.s.p. Zawarte w art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Takie rozumienie art. 80 ust. 1 u.s.p. znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie przepisu art. 152 p.p.s.a, w którym również jest mowa o wstrzymaniu wykonalności aktów, tyle tylko, że zakwestionowanych przez sąd. Zatem, wykonalność uchwał w sprawie wyboru nowych członków zarządu polega na wykonywaniu przez nich uprawnień członków tego organu. Wstrzymanie wykonalności uchwał wstrzymuje zatem uprawnienie do pełnienia funkcji przez nowo wybranych członków organu wykonawczego. To zaś oznacza, że nowo wybrani członkowie Zarządu Powiatu S. nie mogli pełnić swojej funkcji a więc podjąć uchwały z [...] kwietnia 2016 r. Przewidziana w art. 85 ust. 5 u.s.p. prawomocność rozstrzygnięć nadzorczych dotyczy natomiast pozbawienia mocy prawnej zakwestionowanej uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Powiat S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 80 ust. l u.s.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] kwietnia 2016 r. o stwierdzeniu nieważności uchwał podjętych przez Radę Powiatu S. [...] marca 2016 r. spowodowało natychmiastowe – z dniem doręczenia – wstrzymanie wykonania objętych tym rozstrzygnięciem uchwał Rady Powiatu, a zatem uchwały te – od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego – nie wywołują skutków prawnych, a więc wstrzymanie wykonalności uchwał wstrzymuje uprawnienie do pełnienia funkcji przez nowo wybranych członków organu wykonawczego, co oznacza, że wybrani [...] marca 2016 r. członkowie Zarządu Powiatu S. nie mogli podjąć uchwały z [...] kwietnia 2016 r.,

2. art. 85 ust. 1 u.s.p. przez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] kwietnia 2016 r., doręczone Powiatowi S. 25 kwietnia 2016 r. wywołuje jakiekolwiek skutki prawne od daty doręczenia, zaś "przewidziana w art. 85 ust. 5 u.s.p. prawomocność rozstrzygnięć nadzorczych dotyczy pozbawienia mocy prawnej zakwestionowanej uchwały",

3. art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem działanie organu nadzoru, który oparł kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, wbrew zasadzie legalizmu, nakładającej na organ administracji obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego, co wpłynęło na ograniczenie zasady samodzielności samorządu terytorialnego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

4. art. 170 i art. 171 w zw. z art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) polegające na bezzasadnym zignorowaniu prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r., II SA/Go 504/16, utrzymanego w mocy orzeczeniem NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 2753/16, jako mającego wpływ na ocenę niniejszej sprawy,

5. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez m.in. błędne przyjęcie, iż poprzedni Zarząd Powiatu S., po skutecznym odwołaniu go uchwałami Rady Powiatu z 22 marca 2016 r., ponownie mógł wykonywać obowiązki organu wykonawczego na mocy nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. z [...] kwietnia 2016 r., co jest konstatacją pozostającą w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, skutkującą błędną oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, także wobec nieuwzględnienia innych aspektów prawnych tej sprawy w świetle systemowej wykładni prawa, jak np. art. 31 ust. l i 4 u.s.p. oraz art. 73 § 2 czy z art. 97 § 1 Kodeksu pracy, które zostały naruszone w konsekwencji przyjęcia tezy o natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA nie wziął po uwagę stanu prawnego i faktycznego sprawy na dzień podjęcia uchwały Zarządu Powiatu S., tj. na [...] kwietnia 2016 r. oraz na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. na [...] czerwca 2016 r., w których to datach właścicielem nieruchomości, do której odnosiła się zakwestionowana uchwała Zarządu Powiatu S., był Powiat S., korzystający z domniemania zawartego w art. 3 ust. l i art. 10 ust. l ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Wyrokiem z 10 września 2015 r., I C 259/15 Sąd Rejonowy w Słubicach orzekł o usunięciu niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale II KW Nr [...] oraz w dziale II KW Nr [...] w miejsce Powiatu S. wpisał Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę S. Pomimo podnoszonego przez Wojewodę L. deklaratoryjnego charakteru tego wyroku, do czasu jego uprawomocnienia się zobowiązanym i uprawnionym do podejmowania czynności związanych z prawidłowym gospodarowaniem nieruchomością był Zarząd Powiatu S. Wyrok Sądu Rejonowego w Słubicach z 10 września 2015 r., uprawomocnił się bowiem dopiero 21 lipca 2016 r. Do tego czasu zatem, zgodnie z art. 12 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. r. o gospodarce nieruchomościami organem zobowiązanym do gospodarowania nieruchomością był Zarząd Powiatu S. Ani bowiem Zarząd Powiatu, ani Wojewoda L. nie są władni do stanowczego stwierdzenia we własnym zakresie o nieważności czynności cywilnoprawnych. O tym przesądza dopiero prawomocny wyrok sądu powszechnego, a orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej kwestii rozbieżne. Wobec nieprawomocności orzeczenia Sądu Rejonowego w Słubicach z 10 września 2015 r., Starosta S. nie był uprawnionym do gospodarowania tą nieruchomością jako reprezentant Skarbu Państwa. Naruszałoby to bowiem istniejący porządek prawny przez oczywistą niezgodność ze stanem prawnym ujawnionym we właściwej księdze wieczystej. WSA stwierdza dalej, że powyższy spór na tle rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych w kontrolowanej sprawie stracił na znaczeniu wobec prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Słubicach I C 259/15, nakazującego usunąć niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości, a rzeczywistym stanem prawnym. Wyrok ten jednak zyskał walor prawomocności dopiero 21 lipca 2016 r. i z tą chwilą wywiera skutek ex tunc. Dlatego też WSA powinien brać pod uwagę opisane wyżej okoliczności, dokonując oceny legalności uchwały Zarządu Powiatu S. z [...] kwietnia 2016 r. W tej sytuacji, aktualnej na dzień [...] kwietnia 2016r., Zarząd Powiatu nie miał innej możliwości, niż podjęcie zakwestionowanej uchwały Nr [...], w przeciwnym razie bowiem naraziłby się na zarzut braku dbałości o majątek publiczny.

Według WSA uchwałę podjęli członkowie Zarządu Powiatu S. powołani do składu tegoż organu uchwałami Rady Powiatu z [...] marca 2016 roku, których legalność zakwestionowana została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody L. z [...] kwietnia 2016 r., [...], doręczonym Powiatowi S. 25 kwietnia 2016 r. W ocenie Sądu nowo wybrani członkowie Zarządu Powiatu S. nie mogli zatem w tym okresie pełnić swoich funkcji, a więc także i podjąć uchwały w dniu [...] kwietnia 2016 r., a to z uwagi na objęcie uprzednim postępowaniem nadzorczym.

Wg stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku – zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.p. skutkowało to wstrzymaniem wykonania z mocy prawa wszystkich w/w uchwał. Mimo tego, iż rozstrzygnięcie nadzorcze z chwilą doręczenia organowi powiatu 25 kwietnia 2016 r. nie stało się prawomocne, to wstrzymało wykonanie zakwestionowanych uchwał w zakresie objętym aktem nadzoru i to z dniem jego doręczenia Radzie Powiatu S. Tym samym, niemożliwym było stosowanie objętych rozstrzygnięciem nadzorczym uchwał do czasu uprawomocnienia się aktu nadzoru datowanego na dzień [...] kwietnia 2016 r. W konsekwencji uchwała z [...] kwietnia 2016 r. nie mogła zostać skutecznie podjęta, gdyż poprzednie rozstrzygnięcie nadzorcze wywołało skutek prawny, do którego organ powiatu obowiązany jest się stosować. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] kwietnia 2016 r., jako nieprawomocny akt administracyjny, nie mogło skutkować swoistym "przywróceniem" byłego Zarządu Powiatu S. do wykonywania obowiązków organu wykonawczego, gdyż nie leży to w kompetencji Wojewody. Przywołać tu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2010 r., I OSK 1143/10, LEX Nr 744938.

Skarżący wskazał, iż WSA dopuścił się naruszenia art. 80 ust. l oraz art. 85 ust. 5 u.s.p. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze staje się wykonalne z chwilą jego doręczenia organowi samorządowemu, pomimo nieposiadania przez tenże akt waloru prawomocności, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest prawnie wiążące aż do chwili jego uprawomocnienia się. Przepis art. 85 ust. 5 u.s.p. wskazuje na walor prawomocności, która jest istotna w zakresie wyjaśnienia relacji wykonalność – prawomocność. Jednolite orzecznictwo NSA, stoi na stanowisku, iż należy utożsamiać pojęcie prawomocności aktu z kwestią jego wykonalności. Nadal zachowuje aktualność orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 1999 r., II SA 1429-1434/99, iż: "Wykonalność (skuteczność) rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody należy więc łączyć z jego prawomocnością (...) Rozstrzygnięcie nadzorcze, do którego nie stosuje się kategorii ostateczności, staje się wykonalne (skuteczne) z chwilą uzyskania prawomocności". Pogląd ten został zaaprobowany w wyroku NSA z 1 października 2010 r., I OSK 1143/10 czy postanowieniu z 1 czerwca 2000 r., II SA 1331/00 i wyroku z 25 listopada 1999 r., I SA 1483/99.

Odnosząc to do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. z [...] czerwca 2016 r. wskazano, iż Zarząd Powiatu S. podejmując uchwałę z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] działał w granicach swych uprawnień, gdyż uprzednie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] zaskarżone zostało do WSA, a do dnia wydania przez wojewodę w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego nie uzyskało waloru prawomocności. Kwestionowane przez organ nadzoru uchwały podjęte na sesji Rady Powiatu S. [...] marca 2016 r. nadal znajdowały się więc w obrocie prawnym, co sprowadza się do tego, że wywoływały skutki prawne. Stanowisko Wojewody L. było zatem wadliwie, bo pozbawiało Powiat S. możliwości działania, tj. wykonywania zadań o charakterze lokalnym oraz zleconym, służącego zaspokajaniu potrzeb swoich mieszkańców. Organ nadzoru zmierzał do zaprowadzenia w Powiecie S. stanu niepewności oraz niemożności wykonywania podstawowych zadań. Przez wprowadzenie wstrzymania wykonania z mocy prawa rozstrzygnięć organów nadzorczych ustawodawca przesądził, iż zakwestionowany takim rozstrzygnięciem akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie traci mocy obowiązującej z dniem wydania tego orzeczenia, a z dniem jego uprawomocnienia się.

Bezspornym jest więc, iż w/w rozstrzygnięcie nadzorcze zostało usunięte z obrotu prawnego, jako naruszające prawo, a zatem nigdy nie wywoływało skutków prawnych. Nie ulega wątpliwości, iż uchwały Rady Powiatu S. z [...] marca 2016 r. (zakwestionowane przez Wojewodę L. uchylonym rozstrzygnięciem nadzorczym) obowiązywały i kształtowały sytuację faktyczną oraz prawną Powiatu S., w tym jego właściwą reprezentację, a co za tym idzie, zdolność do podejmowania różnorakiego rodzaju aktów prawnych. Skutki prawne uchylonego przez sąd administracyjny aktu nadzoru do chwili jego uchylenia (tzw. "międzyczas") przedstawić należy w ten sposób, iż zakwestionowane owym aktem nadzorczym uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nigdy nie przestały wywoływać skutków prawnych, tj. nadal obowiązywały, co potwierdzone zostało następnie wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r. oraz NSA z 29 grudnia 2016 r.

Konkludując – uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] kwietnia 2016 r. nie wywołało skutków prawnych w żadnym czasie, gdyż jak przyjmuje się w piśmiennictwie: "jeżeli wyrok sądu administracyjnego uwzględnia skargę, to jego skuteczność sięga przed moment wydania, działa zatem ex tunc, pozbawiając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze mocy obowiązującej.

Jeżeli natomiast sąd oddala skargę, to jego orzeczenie ma charakter deklaratoryjny i oddziałuje ex nunc (...) Pogląd prawny wyrażony w wyroku uwzględniającym skargę wiązać się będzie z odrzuceniem poglądu prawnego organu nadzoru o bezprawności działania organu powiatu (...) Prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze powoduje utratę mocy obowiązującej przez uchwałę organu powiatu w zasadzie od chwili jej podjęcia (nie od chwili uzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej – chwila ta może być określona datą późniejszą)" (tak: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz. LexisNexis 2005). Co zatem idzie, uchwałę nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Zarząd Powiatu S. podjął w prawidłowo legitymowanym składzie. W konsekwencji zignorowanie przez WSA w/w orzeczeń, w tym swojego własnego z 1 września 2016 r., stanowi istotne naruszenie art. 170 p.p.s.a. oraz art. 171 p.p.s.a., gdyż prawomocne orzeczenia dotyczące rozpoznawanej sprawy Sąd brać powinien pod uwagę z urzędu.

Orzeczenie NSA z 29 grudnia 2016 r., oddalające skargi kasacyjne na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r., I SA/Go 504/16 znane jest oczywiście Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu i ma kapitalne znaczenie dla rozpoznania tej sprawy, albowiem z obrotu prawnego zniknęło ze skutkiem ex tunc rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] stwierdzające nieważność uchwał Rady Powiatu S. podjętych [...] marca 2016 r. Tak więc w stanie prawnym istniejącym na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia WSA, tj. na 15 lutego 2017 r., okoliczność ta winna być bezwzględnie brana przez Sąd pod uwagę i uwzględniona w zaskarżonym wyroku. Z chwilą wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny odpadła bowiem jedna z zasadniczych przesłanek oddalenia skargi przez WSA.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 80 ust. l u.s.p. przez błędną jego wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przywołany przepis stanowi, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. To zaś oznacza na gruncie niniejszej sprawy, że Zarząd Powiatu S. w składzie ustalonym uchwałami Rady Powiatu z [...] marca 2016 roku, nie był władny do podjęcia uchwały Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, wobec faktu, że legalność uchwał Rady Powiatu z [...] marca 2016 r. zakwestionowana została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody L. z [...] kwietnia 2016 r., [...], doręczonym Powiatowi S. 25 kwietnia 2016 r. Od tej bowiem daty zostało wstrzymane z mocy prawa wykonanie uchwał Rady Powiatu z [...] marca 2016 r., co oznaczało, że od tej daty nowy Zarząd nie mógł podejmować żadnych uchwał. Przywołany przepis normuje instytucję tzw. ochrony tymczasowej, która jest jedną z gwarancji skuteczności nadzoru nad samorządem terytorialnym. Polega ona na tym, że stan wstrzymania wykonania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego, albo do jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Chodzi w tej instytucji o to, aby w okresie trwania sporu o legalność zakwestionowanej uchwały pomiędzy organem nadzoru a jednostką samorządu terytorialnego nie doszło do nieodwracalnych lub trudno odwracalnych skutków lub niepowetowanej szkody, będących następstwem wykonania takiej uchwały.

Cele tej instytucji świetnie ilustruje stan faktyczny niniejszej sprawy. Wszak chodzi tu o to, aby zarząd powiatu, którego legalność wyboru zakwestionowano, nie mógł w okresie trwania procesu rozpoznania sporu pomiędzy organem nadzoru a jednostką samorządu terytorialnego, podejmować działań, które ewentualnie mogłyby wywoływać trwałe lub trudno odwracalne skutki prawne. Powyższy pogląd nie oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego w okresie trwania sporu o legalność między nią a organem nadzoru jest pozbawiona możliwości realizacji powierzonych jej działań. Może ona bowiem w tym okresie działać poprzez stary zarząd.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 85 ust. 1 u.s.p. przez jego niewłaściwą wykładnię. Wydaje się, że skarżący kasacyjnie myli instytucję prawomocności aktu administracyjnego z instytucją ochrony tymczasowej. Następstwem prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego jest usunięcie z obrotu prawnego zakwestionowanej uchwały z mocą ex tunc (od daty jej podjęcia). Natomiast następstwem zastosowania ochrony tymczasowej (art. 80 ust. l u.s.p.) jest niemożność wykonywania zakwestionowanej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenia przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że do czasu wydania przez WSA Gorzowie Wlkp. wyroku z 1 września 2016 r., uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. (zob. art. 152 § 1 p.p.s.a.) nowy Zarząd Powiatu S. nie mógł skutecznie podejmować żadnych uchwał.

Powyższe oznacza, że ani w toku postępowania nadzorczego art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 6 k.p.a., ani w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do złamania zasady praworządności.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 170 i art. 171 w zw. z art. 148 p.p.s.a., ponieważ sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania, a więc w tej sprawie według stanu na dzień [...] czerwca 2016 r. W tej zaś dacie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2016 r., II SA/Go 504/16 nie był prawomocny, ponieważ skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2016 r., II OSK 2753/16.

Wreszcie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ został sformułowany w sposób nie odpowiadający wymaganiom podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to dlatego, że ustanowionemu w art. 133 § 1 wymogowi wydania wyroku na podstawie akt sprawy nie można naruszyć przez błędną – zdaniem skarżącego kasacyjnie – ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w tych aktach.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.