Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M.K., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]w sprawie zawieszenia postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

M.K. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – M.R.

Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z uwagi na konieczność uprzedniego rozpoznania zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 5 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie M.K. wniosła zażalenie wskazując, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, przez co błędnie przyjął, iż jedynie wniosła skargę do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy sąd ten wydał już orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ zobowiązany jest zatem do zawieszenia postępowania w sytuacji gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie jest możliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

W ocenie Kolegium w sprawie sytuacja taka występuje. Przedmiotem postępowania jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wniosek z dnia 11 czerwca 2015 roku). Warunki przyznania ww. świadczenia określone zostały w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Postępowanie w sprawie zawieszone zostało z uwagi na toczące się równolegle postępowanie sądowe w przedmiocie ustalenia prawa wnioskodawczyni do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy wynika, iż M.K. w dniu 7 sierpnia 2014 roku złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką, a następnie – wobec nieuwzględnienia jej wniosku – skargę do sądu administracyjnego. W związku z tym Prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Zdaniem Kolegium, ostateczny wynik prowadzonego przed sądem postępowania ma wpływ na prawo do wnioskowanego obecnie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie przysługuje ono osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna.

W zażaleniu strona wskazała, iż postępowanie sądowe się już zakończyło, a rozpatrzenie sprawy nie zależy od prawomocnego rozstrzygnięcia skargi przez sąd administracyjny. Odnosząc się do tych kwestii Kolegium wyjaśniło, że wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 74/15 nie jest prawomocny, ponieważ w dniu 25 maja 2015 roku organ złożył skargę kasacyjną.

W skardze na powyższe postanowienie M.K. wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji, wskazała na naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji przyjęcie, że rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji gdy obecnie skarżąca nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna,

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, oraz

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż skarżąca nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna.

W ocenie autorki skargi, zaskarżone postanowienie jest błędne bowiem organ, w sposób sprzeczny z zasadą załatwienia spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku ze złożoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 74/15, skarżąca nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Z informacji uzyskanych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przewidywany termin rozpoznania skargi kasacyjnej to 2017 rok. Do tego czasu skarżąca, w związku z brakiem uprawnień do zasiłku dla opiekuna, pozbawiona jest wszelkich środków do życia. W ocenie skarżącej, podstawą wydawania orzeczeń w postępowaniu administracyjnym winien być stan faktyczny z daty orzekania. Skarżąca nie tylko nie ma obecnie ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna, lecz w związku ze złożeniem skargi kasacyjnej przez SKO w Ł. długo nie będzie go również miała (oczywiście przy założeniu, że skarga kasacyjna będzie oddalona).

M.K. kwestionuje pogląd, iż rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia prawnego, lecz pozostaje w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz działaniem organów na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, jak również nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie zawieszenia postepowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonych postanowień sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Podstawę prawną zawieszenia postępowania – jak wynika z treści kontestowanych w sprawie rozstrzygnięć – stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż warunkiem zawieszenia postępowania jest stwierdzenie istnienia "zagadnienia wstępnego", którego rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż "zagadnieniem wstępnym" jest kwestia prawna, która albo ujawniła się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Powołane poglądy znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach, które skład orzekający w pełni podziela i akceptuje (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 roku, I OSK 2108/11 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 10 października 2013 roku, IV SA/Po 439/13; w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 roku, II SA/Kr 572/13; w Lublinie z dnia 26 marca 2013 roku, II SA/Lu 88/13 i inne; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić uwagę należy, iż podstawę zawieszenia postępowania może stanowić tylko zagadnienie wstępne, które warunkuje załatwienie sprawy w postępowaniu. W tym zakresie odnotować wypada pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 roku w sprawie o sygn. akt: II OSK 1570/11, który skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, iż organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (podobnie: wyroki WSA: W Szczecinie z dnia 23 stycznia 2013 roku, II SA/Sz 1205/12 i w Kielcach z dnia 19 grudnia 2012 roku, II SA/Ke 622/12 oraz powołane tamże inne orzeczenia). Wobec tego, bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe zakończenie postępowania w sprawie. Tym samym podstawy do zawieszenia postępowania nie będzie stanowiła kwestia warunkująca określoną treść rozstrzygnięcia, np. decyzję pozytywną dla strony.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy dostrzec należy, iż powodem zawieszenia postepowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, który został wskazany w motywach kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć jest okoliczność toczącego się postępowania sądowego w przedmiocie zasiłku dla opiekuna z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Powołany przepis stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż sprawa niniejsza dotyczy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej okoliczność, iż sprawa związana z przyznaniem prawa do zasiłku dla opiekuna nie została prawomocnie zakończona, nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie, z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. wynika, iż osoba nie może jednocześnie pobierać obu świadczeń – zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie sądu argument związany z tym, że strona na skutek zawieszenia postępowania zostaje pozbawiona środków do życia przesądza o konieczności rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W razie pozytywnego rozpoznania jej wniosku, okoliczność ta będzie wpływała na prawo do zasiłku dla opiekuna w ten sposób, iż wspomniany zasiłek będzie przysługiwał tylko do dnia uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

IB