Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXII/284/2018 Rady Gminy z dnia 20 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Z dokumentów planistycznych zgromadzonych w sprawie wynika, że uchwałą nr XII/144/2016 z dnia 13 października 2016 r. Rada Gminy przystąpiła do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że obszar dokonywanych zmian wynika z wniosku właściciela działek nr [..] i [..] położonych w T., nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania – przedsiębiorcy, planującego rozwój przedsiębiorstwa na terenie Gminy.

Załącznikiem do kwestionowanej uchwały jest opracowanie planistyczne pn. "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" stanowiące ujednolicony projekt studium, na który składa się: część tekstowa – ujednolicony tekst studium (załącznik nr 1), część graficzna – ujednolicony rysunek studium "Gmina– zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" w skali 1:20 000 (załącznik nr 2) i ujednolicony rysunek studium "Gmina– zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" w skali 1:10 000 dla części obszaru gminy obejmującej działki [..] i [..] położone w obrębie geodezyjnym (załącznik nr 2A).

W rozdziale 1 ujednoliconego tekstu studium wskazano, że wprowadzono w nim zmiany (dodane zapisy oraz wykreślenia), zaś na rysunku ujednoliconym stanowiącym załączniki nr 2 i 2A wprowadzono zmiany dla obszaru działek nr [..] i [..] obejmujące: określenie granic obszaru o kierunku w przeznaczeniu terenów postulowanych do zainwestowania "na cele mieszkaniowe, usług nieprodukcyjnych, rekreacji i obsługi turystyki", "na cele gospodarcze, produkcji i usług produkcyjnych", korektę granic określonym na rysunku studium "tereny rolnicze związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych - wyłączonych z zabudowy mieszkaniowej" oraz uzupełnienie określonych w studium elementów infrastruktury technicznej o stację zgazowania skroplonego gazu ziemnego LNG.

W dziale 5 ujednoliconego tekstu studium zatytułowanym "Synteza ustaleń i uzasadnienie przyjętych rozwiązań zmiany studium z 2018 r." organ uchwałodawczy wyjaśnił, że przedmiotowe zmiany zostały wprowadzone na skutek wniosku złożonego przez jedno z największych lokalnych zakładów produkcyjnych, zapewniające miejsca pracy dla mieszkańców gminy, w związku z planowaną nową lokalizacją zakładu i jego rozbudową. Nowe tereny objęte planowaną budową położone są w obrębie wiejskim, określonym w obowiązującym studium jako jednostka osadnicza o dominujących (poza mieszkalnictwem) funkcjach: usługi, produkcja, rekreacja. Projektem zmiany objęto wyłącznie tereny inwestycyjne o określnej, konkretnej funkcji – pod realizację nowego Zakładu, zabudowy usługowej i lokalizację stacji zgazowania skroplonego gazu ziemnego LNG wraz z budową Osiedla Zakładowego z usługami podstawowymi dla lokalnej obsługi mieszkańców wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna i komunikacyjną.

We wniesionej skardze Wojewoda zakwestionował całą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) zwanej dalej u.p.z.p., wyrażonych w § 7 pkt 1 lit. e) i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U z 2004 r. Nr 118, poz. 1233), zwanego dalej rozporządzeniem.

Według Wojewody, z części tekstowej zaskarżonej uchwały wynika, że zmiana studium, która miała być uwidoczniona na załącznikach graficznych, polegać miała m.in. na korekcie granic określonych na rysunku studium "terenów rolniczych związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych – wyłączonych z zabudowy mieszkaniowej", oznaczonych fioletowymi ukośnymi liniami otoczonymi pogrubioną obwódką w tym samym kolorze. Tymczasem na załącznikach graficznych nr 2 i 2a granice owych terenów pozostały w kształcie niezmienionym w stosunku do granic ustalonych w zmianie studium dokonanej uchwałą Rady Gminy nr III/15/2015 z dnia 2 marca 2015 r. W konsekwencji, wbrew części tekstowej studium, nie doszło do jakiejkolwiek korekty granic obszarów o przeznaczeniu rolniczym z lokalizacją elektrowni wiatrowych.

Ponadto, dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana studium doprowadziła do wewnętrznej sprzeczności tego aktu na skutek połączenia na jednym obszarze terenów o funkcjach wzajemnie się wykluczających. W tym zakresie Wojewoda zwrócił uwagę, że północny fragment obszaru objętego zmianą przeznaczony jest na "tereny rolnicze związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych - wyłączonych z zabudowy mieszkaniowej", a jednocześnie oznaczono go brązowymi liniami ukośnymi, co oznacza przeznaczenie "na cele mieszkalnictwa, usług nieprodukcyjnych, rekreacji i obsługi turystyki". Powyższe, w ocenie Wojewody, stanowi naruszenie zasady przyzwoitej legislacji, znajdującej swoje źródło w wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie państwa prawnego.

Skarżący podniósł także, że wbrew zawartemu w § 7 pkt 1 lit. e) rozporządzenia wymogowi, na załączniku nr 2a na obszarze oznaczonym brązowymi ukośnymi liniami naniesiono dodatkowo oznaczenie w postaci pomarańczowych linii poziomych, które to oznaczenie nie zostało objaśnione w tym załączniku, jak również nie znalazło się na załączniku nr 2. Wprawdzie w piśmie z dnia 4 września 2018 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że oznaczenie w postaci pomarańczowych linii poziomych znajdowało się już na rysunku studium przed obecną zmianą i przypisane zostało terenowi określonemu jako "specjalny obszar ochrony siedlisk w ramach sieci Natura [..] – obszar potencjalny", przy czym obszar ten występuje poza terenem objętym zmianą studium. Nie mniej jednak Wojewoda wskazał, że kwestionowane oznaczenie charakteryzuje się większym zagęszczeniem linii poziomych i ciemniejszym ich odcieniem, niż we wskazanym w wyjaśnieniach obszarze specjalnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że na załączniku nr 2 do kwestionowanej uchwały w obszarze objętym zmianą nie występują pomarańczowe linie poziome charakteryzujące się o wiele większym zagęszczeniem niż ma to miejsce w oznaczeniu przypisanym do specjalnego obszaru siedlisk, występują natomiast oznaczenia i symbole związane z wyróżnieniem projektowanych zmian, które zostały objaśnione w legendzie umieszczonej na rysunku studium. Ponadto fakt, że ta pomarańczowa grafika nie jest opisana czy objaśniona ani w części tekstowej projektu studium, ani w części graficznej, świadczy o tym, że nie stanowi ona użytych w projekcie studium oznaczeń, czy symboli, o których mowa w § 7 pkt 3 lit. e) rozporządzenia. Zdaniem Rady Gminy występujące na załączniku nr 2a pomarańczowe linie, nie uniemożliwiają jednoznacznego powiązania części tekstowej projektu zmiany studium z rysunkiem studium.

Odnosząc się do kwestii rozbieżności między częścią tekstową studium a rysunkiem w zakresie granic "terenów rolniczych związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych – wyłączonych z zabudowy", a których zmiana miała być przedmiotem uchwalenia zmiany studium Rada Gminy wskazała, że na załącznikach nr 2 i 2A w granicach obszaru objętego zmianą zmieniono oznaczenie graficzne ww. terenu. Dotychczasowe oznaczenie, występujące na rysunku studium stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały nr III/15/2015 Rady Gminy z dnia 2 marca 2015 r., obwiedzione grubą przerywaną linią i ukośnym szrafem w kolorze fioletowym, w granicach obszaru objętego zmianą zostało usunięte. Z obszaru zmiany wykluczono "tereny rolnicze związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych – wyłączonych z zabudowy", albowiem zmiana studium polega na określeniu dla tego obszaru kierunku w przeznaczeniu terenów postulowanych do zainwestowania "na cele mieszkalnictwa, usług nieprodukcyjnych, rekreacji i obsługi turystyki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXII/284/2018 Rady Gminy z dnia 20 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kontrolę tą zainicjował skargą Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., kwestionując legalność uchwały w całości.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego uprawniony był do jej zaskarżenia w trybie art. 93 u.s.g.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, nie będącym jednak aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Bezspornie zatem zalicza się ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a w konsekwencji może podlegać merytorycznej kontroli.

Oceny, czy uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej "studium") jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium", którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania studium Sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc natomiast do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że okazały się one uzasadnione.

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.).

Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Z dokumentacji planistycznej, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz z ujednoliconego tekstu studium wynika, że intencją uchwałodawcy gminnego w tym przypadku była zmiana obowiązującego studium z 2002 r., zmienianego uchwałami z 2010 r., 2014 r. i 2015 r., w kierunku postulowanym przez przedsiębiorstwo produkcyjne A. w T. w związku z planowaną relokacją istniejącego zakładu produkcyjnego maszyn rolniczych i jego rozbudową o następujące obiekty: zakład produkcyjny, zabudowę usługową (stacja benzynowa, stacja obsługi pojazdów), stację zgazowania skroplonego gazu ziemnego LNG, osiedle zakładowe w formie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w formie małych domów mieszkalnych wraz z zabudową usługową związaną z lokalną obsługą mieszkańców osiedla. Zaskarżona zmiana studium objęła obszar dwóch działek należących do wskazanego zakładu o nr [..] i nr [..] położonych w T. o łącznej powierzchni 31 ha, z czego pod potencjalne zagospodarowanie przewidziano około 14,9 ha, stanowiące 48% powierzchni wskazanych działek. W ujednoliconym tekście studium, w ramach zmiany wprowadzono pojedyncze ustalenia dotyczące działek nr [..] i [..], o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Przewidziano, że na rysunku ujednoliconym, stanowiącym załącznik nr 2 i załącznik nr 2A do uchwały, zostały wprowadzone następujące zmiany:

1. określono granice obszaru o kierunku w przeznaczeniu terenów postulowanych do zainwestowania "na cele mieszkalnictwa, usług nieprodukcyjnych, rekreacji i obsługi turystyki",

2. określono granice obszaru o kierunku w przeznaczeniu terenów postulowanych do zainwestowania "na cele gospodarcze, produkcji i usług produkcyjnych",

3. skorygowano granice określonych na rysunku studium "terenów rolniczych związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych – wyłączonych z zabudowy mieszkaniowej",

4. uzupełniono określone w studium elementy infrastruktury technicznej o stację zgazowania skroplonego gazu ziemnego LNG.

Z powyższego wynika, ze zasadnicza zmiana studium, wynikająca z postulatów inwestycyjnych przedsiębiorstwa produkcyjnego, miała polegać na korekcie dotychczasowych granic terenów o przeznaczeniu rolniczym związanym z lokalizacją elektrowni wiatrowych, w obrębie których wyłączono zabudowę mieszkaniową, i przeznaczenie ich pod inne funkcje. Tymczasem wnikliwa analiza i konfrontacja doczasowego rysunku studium stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 2 marca 2015 r. z rysunkami stanowiącymi załączniki nr 2 i 2A do zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że granice tych obszarów pozostały w niezmienionym kształcie. We wszystkich tych dokumentach "tereny rolnicze związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych – wyłączone z zabudowy mieszkaniowej" oznaczone zostały liniami ukośnymi w kolorze fioletowym otoczonymi pogrubioną obwódką w tym samym kolorze. Północny fragment obszaru działek nr [..] i [..] objętych zmianami studium pokryty jest właśnie takim oznaczeniem graficznym, w sposób tożsamy zarówno na rysunku studium sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i na rysunkach stanowiących załączniki do niej. Nie dokonano zatem korekty granic obszaru przeznaczonego pod rolnicze wykorzystanie z lokalizacją elektrowni wiatrowych – z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej, co świadczy o naruszeniu przepisu art. 9 ust. 3a u.p.z.p., który wymaga przy zmianie studium dokonania zmian zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium. Takiej spójności w niniejszym przypadku zabrakło, co istotnie wpływa na ważność zmiany studium.

Ponadto, z analizy części graficznej studium zarówno w zakresie załącznika nr 2 i nr 2A, wynika, że na niezmieniony graficznie obszar "terenów rolniczych związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych – wyłączonych z zabudowy mieszkaniowej" naniesiono jednocześnie oznaczenia w postaci brązowych ukośnych linii, którym przypisano przeznaczenie "na cele mieszkalnictwa, usług nieprodukcyjnych, rekreacji i obsługi turystyki". W ten sposób naruszono jeden z wymogów obowiązujących przy sporządzaniu rysunku projektu studium, określonych w przepisie § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, który stanowi, że przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. W zaskarżonej uchwale to powiązanie zostało zaburzone, albowiem pomimo przewidzianej w części tekstowej zmiany studium korekty granic terenów rolniczych z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej w celu wprowadzenia na części obszaru działek nr [..] i [..] nowego przeznaczenia mieszkaniowego i usług towarzyszących, na rysunkach studium zamiaru tego nie uwidoczniono. Doprowadziło to, po pierwsze, do braku spójności pomiędzy częścią tekstową i rysunkową zaskarżonej uchwały, co należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, albowiem uniemożliwia prawidłowe odkodowanie normy prawnej, która winna być w danej sprawie zastosowana przy realizacji studium.

Spowodowało to również niedopuszczalne, z punktu widzenia wymogów praworządności, nakładanie się na obszarze działek nr [..] i [..] funkcji wzajemnie wykluczających się. Na terenach rolniczych, oznaczonych liniami w kolorze fioletowym, wyłączono bowiem zabudowę mieszkaniową, a na nachodzących na nie terenach oznaczonych liniami ukośnymi w kolorze brązowym przewidziano jako wiodącą funkcję zabudowy mieszkaniowej, w ramach której umożliwiono realizację planów inwestycyjnych przedsiębiorstwa obejmujących budowę osiedla mieszkaniowego. Wskazać należy, że dopuszczalne jest, z punktu widzenia obowiązującego prawa, określenie w studium, jak i w planie miejscowym, takiego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013 r., II OSK 2478/12, z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast wieloznaczne, poprzez wprowadzenie funkcji wzajemnie wykluczających się, oznaczenie na rysunku studium terenów działek nr [..] i [..] zostało wprowadzone bez zachowania reguł przyzwoitej legislacji, co prowadzi do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju ustalenia powodują nieczytelność studium, które w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ma moc wiążącą dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodność z jego postanowieniami warunkuje możliwość uchwalenia planu miejscowego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Jasność i spójność postanowień studium jest niezbędna zatem dla realizacji zasady pewności prawa rozumianej jako zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne.

Sąd podzielił również zastrzeżenia Wojewody co do braku objaśnienia użytych na rysunku zmienionego studium oznaczeń. Wbrew bowiem twierdzeniom organu gminy, na załączniku nr 2A na obszar działek nr [..] i [..] naniesiono oznaczenie w postaci pomarańczowych linii poziomych, którym nie przypisano żadnego objaśnienia. Z pewnością linie te, jak próbował dowieść organ gminy, nie stanowią oznaczenia przypisanego "Specjalnemu obszarowi ochrony siedlisk w ramach sieci Natura 2000 [..] – obszar potencjalny", albowiem z rysunków studium wynika, że obszar ten oznaczono liniami poziomymi w kolorze żółtym, o znacznie mniejszym zagęszczeniu (bardzo rozstrzelone) w stosunku do linii pomarańczowych o większym zagęszczeniu i ciemniejszym kolorze. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium określonych w § 7 pkt 1 lit. e) rozporządzenia, który stanowi, że rysunek studium powinien zawierać objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli. Ponadto, nie ma spójności w zakresie oznaczenia liniami pomarańczowymi pomiędzy dwoma załącznikami graficznymi do zaskarżonej uchwały, to znaczy na załączniku nr 2 nie uwidoczniono tych linii, podczas, gdy na załączniku nr 2A linie te oznaczono, wadliwie nie opatrując ich wymaganymi objaśnieniami. Tego rodzaju rozbieżność, na rysunkach przedstawiających to samo studium tylko w różnych skalach, wprowadza zasadne wątpliwości co do jego treści i przekłada się na niepewność sytuacji prawnej adresatów norm zawartych w tym akcie.

Sąd, działając w ramach kompetencji określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., dostrzegł również wadliwość polegającą na braku sporządzenia w toku procedury uchwalania zmiany studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dokument ten wymagany jest dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. i nie zna w tym zakresie żadnych wyłączeń, w tym takich, na które powołuje się uchwałodawca gminny uznając, że w tym wypadku nie było obowiązku sporządzenia bilansu ze względu na "punktową" zmianę studium, obejmującą obszar o znikomej, w porównaniu z obszarem całej gminy, powierzchni. Według art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniając w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 1608/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium poprzez fakt, że musi uwzględniać m.in. możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy. Określenie potrzeb i możliwości inwestycyjnych gminy w tym przypadku było konieczne, albowiem zmiana studium miała polegać na wprowadzeniu, na dotychczasowe tereny o przeznaczeniu rolnym z zakazem zabudowy mieszkaniowej, funkcji mieszkalnictwa, usług nieprodukcyjnych, rekreacji i obsługi turystyki, z czym wiązała się potrzeba kompleksowego wyposażenia tego obszaru w urządzenia infrastrukturalne oraz jego skomunikowanie z istniejącym systemem dróg. Odstąpienie w tej sytuacji od sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowiło niedopuszczalne naruszenie zasad sporządzania studium.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym, w ocenie Sądu, wadliwość ta dotyka niepodzielnie całej uchwały.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości mając przy tym na uwadze, że nie upłynął jeszcze roczny termin, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.