Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] o odmowie przyznania na rzecz A. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i stwierdzającej przejście własności wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu Państwa.

Decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r., została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Z zaświadczeń Wydziału Hipotecznego Sądu [...] z dnia [...] maja 1946 r. nr [...] z dnia [...] maja 1946r. wynika, że nieruchomości gruntowe położone [...] stanowiły własność A.B.

Na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 1948 r., nr rep. [...] powyższa nieruchomość [...] została oddana "w dzierżawę i użytkowanie" [...] na okres [...] lat. Prawo to, zgodnie z uchwałą [...] z dnia [...] marca 1951 r., nr rep. [...] przeszło na rzecz [...].

Objęcie gruntu przy ul. [...] przez Gminę [...] nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu [...].

Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 1948 r. (złożonym w Zarządzie Miejskim [...] w dniu [...] kwietnia 1948 r.) dotychczasowy właściciel przedmiotowej nieruchomości, działający przez adw. W. C., zwrócił się do Zarządu Miejskiego [...] o przyznanie prawa własności czasowej do wyżej opisanej nieruchomości. We wniosku wskazał także, że na powyższej nieruchomości stoi dom wypalony na skutek działań wojennych, nadający się do odbudowy, którą wykonywać będzie [...].

W latach [...] [...] wzniósł budynek [...] przeznaczony na [...], co wynika z pisma [...] z dnia [...] listopada 1971 r., znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej.

Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] odmówiło A. B. ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu położonego przy ul. [...] i stwierdziło jednocześnie przejście własności wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...]".

Decyzją z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] Prezydent [...] orzekł o oddaniu [...] opisanego wyżej gruntu przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste na lat [...] wraz ze znajdującym się na tym gruncie budynkiem [...]. W wykonaniu ww. decyzji zawarto umowę z dnia [...] stycznia 1979 r., Rep. [...] sporządzoną w formie aktu notarialnego, mocą której grunt przy ul. [...] został oddany w użytkowanie wieczyste [...] na lat [...], zaś znajdujący się na tej działce [...] budynek [...] o kubaturze [...]m3 został oddany temu [...] w użytkowanie.

Z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość gruntowa położona przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] stała się własnością Dzielnicy-Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1992 r., nr [...]. Następnie, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) nieruchomość przeszła na własność Gminy [...].

Wnioskiem z dnia 24 września 2001 r. A. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. o odmowie przyznania na rzecz ww. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] i stwierdzającej przejście własności wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu Państwa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Od decyzji tej [...] złożyło wniosek z dnia 23 lutego 2002 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca podniósł, że na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...] oraz planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przy ul. [...] przeznaczona została pod użyteczność publiczną. Tym samym oczywistym jest, iż przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zawiesiło postępowanie administracyjne z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do czasu zakończenia postępowań w sprawach wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Kolegium podjęło zawieszone postępowanie.

W wyniku wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 573/08 oddalił skargę [...] na to postanowienie, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 171/09 oddalił skargę kasacyjną [...] od wyroku sądu pierwszej instancji.

W dniu 24 maja 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wpłynął wniosek [...] o zawieszenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z powództwa [...] o ustalenie zgodności treści księgi wieczystej numer [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, toczącej się w Sądzie [...] pod sygn. akt [...]. Podniesiono, że w dziale III księgi wieczystej ujawniony jest jako użytkownik budynku [...] posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] poprzednik prawny [...] - [...]. Pomiędzy ustaleniem stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości (tj. posadowionego na gruncie budynku) na drodze cywilnoprawnej a rozstrzygnięciem sprawy zaskarżonej decyzji zachodzi bezpośredni związek. Do tej pory wyjaśniona została kwestia użytkowania wieczystego gruntu, natomiast wciąż niejasny pozostaje status prawny budynku posadowionego na tym gruncie i bez uprzedniego wyjaśnienia tej kwestii w postępowaniu przed sądem powszechnym nie jest możliwe prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej właścicielowi dekretowemu ustanowienia prawa własności czasowej do tego gruntu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z powództwa [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] uchyliło własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1108/12 oddalił skargę [...] na to postanowienie, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2828/12 oddalił skargę kasacyjną [...] od ww. wyroku WSA w Warszawie.

W konsekwencji, jak wskazał organ odwoławczy, konieczne stało się rozpatrzenie wniosku [...] z dnia 23 lutego 2002 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...]. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. zaś organ administracji nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Materialnoprawną podstawę badanej w trybie nadzorczym decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] stanowił art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W myśl art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku właściciela mogło zatem stanowić jedynie ustalanie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu. Organ administracji, aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości musi udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym przypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, że ani z treści decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 1972 r. objętej postępowaniem nadzorczym, ani z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] w ogóle poddało ocenie, czy korzystanie z gruntu przez jego dawnego właściciela hipotecznego da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania, a odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości uzasadniona została jedynie powołaniem się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...] niemającej - w świetle dyspozycji art.7 ust. 2 dekretu - zastosowania w niniejszej sprawie. Jak podniósł organ odwoławczy, ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r., obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, nieruchomość ta znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem [...], tereny ośrodków usługowych [...] stopnia. Zatem, odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z powołaniem się na okoliczność niewynikającą z postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jako jedyną podstawę takiej odmowy pozostaje w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Oznacza to, w ocenie organu, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. odmawiająca A. B. ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] i stwierdzająca przejście własności wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu Państwa, rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, jak również prawo użytkowania posadowionego na niej budynku, ustanowione zostały zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia [...] stycznia 1979 r., Rep. [...] zawartą w wykonaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] orzekającej o oddaniu opisanego gruntu przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste [...] na [...] lat. Zatem, skutek cywilny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz osoby trzeciej nastąpił w wyniku wydania decyzji z dnia [...] marca 1975 r., a nie w wyniku wydania decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego z dnia [...] kwietnia 1972 r.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] stała się przedmiotem skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość zaskarżonej decyzji, oraz wniosła o jej uchylenie a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie postępowania, tj:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, zarówno w toku rozpoznawania sprawy przez organ po raz pierwszy, jak i w toku ponownego jej rozpatrzenia na skutek wniosku skarżącej, przy czym uchybienia te wyrażają się w:

– braku wyczerpującego zbadania przeznaczenia gruntu nieruchomości [...] w obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji planie miejscowym, w tym braku wyjaśnienia znaczenia symboli użytych w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] dla oznaczenia strefy, w której położona była nieruchomość, tj. symboli [...] oraz braku zbadania znaczenia sformułowania "tereny [...]", jak również w błędnym przyjęciu, że kontrolowana decyzja nie odnosiła się do ustaleń planu zagospodarowania, podczas gdy odwołanie się w jej treści do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., Nr [...] stanowiącej konkretyzację ustaleń planu dla konkretnej nieruchomości prowadzi do przekonania, że przeznaczenie nieruchomości w planie było badane przez Prezydium Rady Narodowej [...];

– braku zbadania i wyjaśnienia, czy w świetle ustalonej treści Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] oraz obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zaś ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U. Nr 45, poz. 224 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 1962 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie przemysłu, rzemiosła i niektórych usług przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej (Dz. U. Nr 62, poz. 297) możliwe było korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną w zakresie prowadzenia [...], o czym mowa w planie zagospodarowania, a w konsekwencji, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie;

– braku zbadania i wyjaśnienia treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., Nr [...], o której mowa kontrolowanej przez organ decyzji i błędnym przyjęciu, że decyzja ta nie ma znaczenia w sprawie, podczas gdy stanowiła ona konkretyzację ustaleń planu zagospodarowania dla przedmiotowej nieruchomości, a zatem należało ustalić jej treść i zbadać ją pod kątem możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w treści decyzji lokalizacyjnej, jak również wyjaśnić treść tej decyzji pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) w zw. z art. 54 ust. 1 tej ustawy;

- przy czym uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem okoliczności, których organ zaniechał wyjaśnić mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności kontrolowanej decyzji z punktu widzenia przesłanki statuowanej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] stwierdzającej nieważność kontrolowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy sam brak wskazania w decyzji odmawiającej prawa własności czasowej dokładnego przeznaczenia nieruchomości w świetle ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, jest nieprawidłowy, jednakże nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż plan taki był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, zaś treść jego była ogólnie dostępna i opublikowana, a nadto kontrolowana decyzja wskazywała na skonkretyzowane przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania poprzez odwołanie się do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., Nr [...], wydanej na podstawie tego planu, co wskazuje na przeprowadzenie przez organ analizy planistycznej adekwatnej do wymogów art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.,) a nadto na zasadność odmowy uwzględnienia wniosku w świetle art. 54 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, albowiem nieruchomość była niezbędna na cel użyteczności publicznej, o którym mowa a art. 3 ust. 1 tej ustawy, zaś cel ten nie mógł być realizowany przez dotychczasowego właściciela, o czym świadczy wydanie na rzecz innego podmiotu decyzji o lokalizacji szczegółowej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem legło u podstaw treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] w oparciu o nieprawidłowe przyjęcie, że kontrolowana decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, że jej skutki prawne, w postaci prawnorzeczowego zadysponowania gruntem przez Skarb Państwa, mogą zostać odwrócone w ramach kompetencji organu administracji publicznej, skoro, w świetle ustaleń poczynionych przez organ, grunt został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej na podstawie umowy poprzedzonej decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, będącej bezpośrednią konsekwencją odmowy dekretowej, ani też zniweczenia przez organ skutków zawartej umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jak również nie istnieje możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego z uwagi na pozostawanie nieruchomości w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, co skutkuje w sposób oczywisty niedopuszczalnością ustanowienia tego samego prawa do przedmiotowego gruntu na rzecz wnioskodawcy, w świetle treści art. 232 k.c., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem legło u podstaw treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji;

d) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w postępowaniu toczącym się w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, pomimo, że pomiędzy wydaniem przez SKO decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną a wydaniem decyzji zaskarżonej upłynęło niemal dwanaście lat, które to uchybienie stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.);

e) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 oraz 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] a ograniczenie się w tym zakresie niemal wyłącznie do zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania i zacytowania orzeczeń sądowych, a w konsekwencji niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się załatwiając sprawę oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w dniu wydawania kontrolowanej przez organ decyzji Prezydium Rady Narodowej [...], tj. w dniu [...] kwietnia 1972 r., przepis ten obowiązywał i współkształtował, wraz z treścią art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy negatywne przesłanki uwzględnia wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] o przyznanie praw do gruntu tej nieruchomości, bez względu na to, czy w treści decyzji odmawiającej przyznania tych praw pierwszy z cyt. przepisów został powołany, a zatem w postępowaniu nadzorczym organ także winien zastosować ten przepis i oceniać zasadność kontrolowanej decyzji odmownej nie tylko z punktu widzenia przesłanki planistycznej statuowanej przez dekret [...], lecz także uwzględniając przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy czym biorąc pod uwagę, że, jak ustalił organ, grunt przedmiotowej nieruchomości był objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej, do której odwołano się w treści kontrolowanej decyzji, nie ma wątpliwości, że podlegał on wywłaszczeniu na powyższy cel użyteczności publicznej, na który wskazywało również uzasadnienie kontrolowanej przez SKO decyzji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem kontrolowana przez organ decyzja odmawiająca ustanowienia praw do tego gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 28 sierpnia 2014 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania A. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu:

a) z odpisu księgi wieczystej KW NR [...] na okoliczność wykazania, że A. B. jest właścicielem budynku spełniającego warunki art. 5 dekretu [...] z 1945 r.;

b) ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanego w sprawie oddalenia zażalenia [...] na postanowienie Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - na okoliczność wykazania, iż brak jest podstaw do wydania dokumentu, który przełamywałby stwierdzenie stanu prawnego o spełnieniu przez budynek posadowiony na opisanej nieruchomości przy ul. [...] warunków art. 5 dekretu [...].

Uczestnik, w obszernym uzasadnieniu pisma, przedstawił argumenty na niezasadność skargi [...].

Odnosząc się do naruszenia art. 54 ustawy z dni 12 marca 1958 r. uczestnik wskazał m. in., że wbrew stanowisku skarżącego decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...], na podstawie której teren nieruchomości miał zostać przeznaczony na cel użyteczności publicznej, nie mogła konkretyzować planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., tj. jak ustalił organ nadzorczy Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r., na podstawie którego teren przedmiotowej nieruchomości gruntowej znajdował się w strefie oznaczonej symbolem [...], określonej w legendzie jako tereny [...]. Na poparcie tego stanowiska uczestnik przedstawił szczegółowe rozważania (str. 3-6 pisma).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. uczestnik wskazał, iż wbrew stanowisku skarżącego ustawa z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu rzemiosła i handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nieuspołecznionej (DZ. U. Nr 45, poz. 224 ze zm.) nie stanowiła materialnoprawnej przeszkody do przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości przy ul. [...] na rzecz A. B. w wyniku złożonego wniosku dekretowego. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 2 ustawy o zezwoleniach na wykonywanie usług, nie dotyczyła ona: usług w dziedzinie przewozu i ekspedycji; usług w zakresie projektowania robót budowlanych; publicznych przedsięwzięć rozrywkowych; zakładów naukowych i wychowawczych; pracy zawodowej nauczycieli i wychowawców; zakładów leczniczych, ambulatoriów, przychodni, poradni zdrowia; usług świadczonych w wykonaniu wolnych zawodów oraz pracy twórczej; pracy chałupniczej. Powyższe usługi mogły być wykonywane również przez osoby fizyczne tj. dotychczasowych właścicieli, bez jakiejkolwiek reglamentacji w postaci wydawanych zezwoleń stosownych organów. Pozostała działalność usługowa stosownie do art. 1 ust 1 i 2 ust 1 ustawy o zezwoleniach na wykonywanie usług mogła być prowadzone po uzyskaniu zezwolenia. Od uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności usługowej stosownie do art. 2 ust. 2 i ust. 3 zwolnione były: rodzaje działalności, które nie wymagają w zasadniczej mierze zaopatrzenia w materiały rozdzielane przez jednostki gospodarki uspołecznionej lub polegają na świadczeniu usług dla ludności, jak również które są prowadzone tradycyjnie przez ludność wiejską jako przemysł ludowy i artystyczny; przedsiębiorstwa handlowe i przemysł gastronomiczny, który wymaga zezwolenia ze względów bezpieczeństwa sanitarnych lub innych gospodarczo uzasadnionych; osoby które ukończyły 60 lat zatrudniają nie więcej niż jedną osobę najemną pracujące w swoim zawodzie przez 20 lat i prowadzące zakład rzemieślniczy przynajmniej 10 lat. Zdaniem uczestnika, dawny właściciel mógł więc w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. korzystać z nieruchomości przy ul. [...] celem prowadzenia obiektów usługowych [...] kategorii poprzez: samodzielne prowadzenie działalności usługowej korzystającej z ustawowego zwolnienia z uzyskania zezwolenia na prowadzenia działalności usługowej w obiektach spełniających kategorie [...]; samodzielne prowadzenie działalności usługowej na podstawie stosownego zezwolenia w obiektach spełniających kategorie [...] (str. 6-8 pisma).

Uczestnik postępowania nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., oraz naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Na rozprawie w dniu 4 września 2014 r., Sąd postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z dokumentów załączonych do pisma uczestnika postępowania z dnia 28 sierpnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] o odmowie przyznania na rzecz A. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i stwierdzającej przejście własności wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie na rzecz Skarbu Państwa.

Kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie dekretowe z 1972 r. odmawiało dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej z tego powodu, że "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...]".

Organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji dekretowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem, w jego ocenie, organ rażąco naruszył przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zdaniem Kolegium, przemawia za tym okoliczność, że ani z treści kontrolowanej decyzji dekretowej z dnia [...] kwietnia 1972 r., ani z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem tej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] poddało ocenie, czy korzystanie z gruntu przez jego dawnego właściciela hipotecznego da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania, a odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości uzasadniona została jedynie powołaniem się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...], nie mającej – w świetle art. 7 ust. 2 dekretu – zastosowania.

Kolegium ustaliło, że ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...], a obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej w dniu wydania kontrolowanej decyzji Prezydium [...], nieruchomość ta znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem [...], tereny [...].

Sąd zauważa, że rolą organu nadzorczego w niniejszym postępowaniu było nie tylko ustalenie jaki plan zagospodarowania przestrzennego w dacie kontrolowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1972 r. obowiązywał dla nieruchomości przy ul. [...], ale również ustalenie przeznaczenia gruntu wynikającego z tego planu, a następnie ocena czy korzystanie z gruntu nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem, zarówno organ I jak i II instancji ograniczyły się wyłącznie do opisania dotychczasowego przebiegu postępowania, przywołania orzeczeń sądowych mających (zdaniem organów) zastosowanie w niniejszej sprawie oraz stwierdzenia, iż na dzień wydania decyzji z 1972 r. obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...]. Jak słusznie podniosła strona skarżąca, organ nadzorczy nie wyjaśnił ani znaczenia symbolu [...], ani znaczenia pojęcia " [...]". Ponadto, z uwzględnieniem tych ustaleń, organ nie rozważył czy w świetle tego planu oraz obowiązujących wówczas przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 45, poz. 224 ze zm.) możliwe było korzystanie z gruntu nieruchomości [...] przez osoby fizyczne.

Próbę wyjaśnienia tak istotnej dla sprawy kwestii podjął dopiero uczestnik postępowania – A. B. - w piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2014 r., co jednak nie może mieć wpływu na ocenę kontrolowanej przez Sąd decyzji Kolegium zawierającej uchybienia w powyższym zakresie.

Tym samym, za zasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w kontekście stwierdzenia, iż decyzja dekretowa z 1972 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu.

Ponadto podniesienia wymaga, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana gdy w systemie prawnym obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...]. Zgodnie z art. 51 ust.1 tej ustawy (art. 54 ust. 1 według jednolitego tekstu Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) odmowa przyznania prawa własności czasowej gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. rozszerzył kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej gruntu i stanowi samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). W konsekwencji, w ocenie Sądu, dla oceny legalności kontrolowanej decyzji dekretowej niezbędne jest więc rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 591/13; z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1427/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2222/12, w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, dla oceny czy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. konieczna była analiza treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1967 r., nr [...], o której mowa w kontrolowanej przez organ decyzji z 1972 r., a której to Sąd nie odnalazł w aktach sprawy administracyjnej. Z materiału dokumentacyjnego sprawy nie wynika także, aby organ nadzoru czynił jakiekolwiek starania w jej odnalezieniu. Tymczasem, z decyzji o lokalizacji szczegółowej wynikać będzie czy przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wobec tego czy wskazany w decyzji podmiot mógł ubiegać się o wywłaszczenie tej nieruchomości. Istnienie bowiem decyzji o lokalizacji szczegółowej było warunkiem sine qua non dopuszczalności wywłaszczenia. W tym zakresie organy administracji ustaleń i oceny zaniechały, poprzestając na stwierdzeniu, iż decyzja ta nie ma znaczenia w kontekście oceny naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu.

Natomiast, Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., uznając za prawidłowe stanowisko organu oraz uczestnika postępowania. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Przede wszystkim, wskazać należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, co należy podkreślić, nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym sprawy nieodwracalny skutek prawny orzeczenia dekretowego z 1972 r. można byłoby wiązać wyłącznie ze zbyciem omawianej nieruchomości dokonanym w drodze umowy cywilnoprawnej. Tymczasem, ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, jak również prawo użytkowania posadowionego na niej budynku, ustanowione zostały zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia [...] stycznia 1979 r., Rep. [...], poprzedzoną wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] orzekającej o oddaniu opisanego gruntu przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste [...] na [...] lat. Zatem, prawidłowo organ przyjął, że skutek cywilny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz osoby trzeciej nastąpił w wyniku wydania decyzji z dnia [...] marca 1975 r., a nie w wyniku wydania decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego.

Za chybiony, w ocenie Sądu, należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia przez organ administracji art. 10 § 1 k.p.a. [...] naruszenia tego przepisu dopatruje w uniemożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji w postępowaniu toczącym się w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, pomimo, że pomiędzy wydaniem przez Kolegium decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną a wydaniem decyzji zaskarżonej upłynęło niemal 12 lat. Sąd zauważa, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, iż postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2002 r. było kilkakrotnie zawieszane, a postanowienia w tym przedmiocie poddawane kontroli sądowej (ostatni wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2828/12). W postępowaniach tych uczestniczyła strona skarżąca, a tym samym posiadała wiedzę o podejmowanych czynnościach przez organ i drugą stronę postępowania. Jednak, istotne w tej kwestii jest to, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Stowarzyszenie, jednak tego nie wykazało.

Odnosząc się zaś do dowodów zgłoszonych przez uczestnika postępowania, Sąd - po dokonaniu ich analizy - doszedł do przekonania, iż nie wywierają one wpływu na ocenę Sądu związaną z kontrolą zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winiec więc uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad postępowania wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przedstawi swoje stanowisko, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną oraz wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

-----------------------

13