Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 356/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SA/Łd 356/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] i zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy N. odmówił J. S. udostępnienia informacji publicznej – kosztorysu inwestorskiego Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że żądanie wnioskodawcy dotyczy procedury objętej ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.), toteż powinno zostać ocenione w pierwszej kolejności na podstawie tej ustawy, która normuje dostęp do informacji związanych z dokonywaniem zamówień publicznych. Ustawa ta określa sposób oraz tryb udostępniania informacji publicznej wytworzonej w trakcie realizacji zamówienia publicznego. W myśl art. 96 tej ustawy, wszelkie dane dotyczące postępowania w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający zawiera w protokole postępowania, który jest jawny. Złożony wniosek dotyczy natomiast możliwości udostępnienia innych dokumentów związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, a mianowicie – kosztorysu inwestorskiego, który służy – zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych – wyłącznie do ustalenia wartości zamówienia i nie podlega ogłoszeniu. W protokole postępowania o udzielenie zamówienia publicznego określa się jedynie kwotę, na jaką ustalono wartość zamówienia. Przepisy o zamówieniach publicznych nie dają natomiast wystarczających wskazówek do rozstrzygnięcia wątpliwości co do obowiązku udostępniania kosztorysu inwestorskiego. Zdaniem organu, definicja legalna "dokumentu urzędowego", zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), nie pozwala przyjąć, by kosztorys inwestorski był dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy. Dokument taki nie spełnia również przesłanek z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kosztorys inwestorski w swej treści nie zawiera bowiem komunikatu o sprawach publicznych, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stąd żądanie wglądu do tego rodzaju dokumentu jest nieuprawnione.

W odwołaniu od tej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniósł, że art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej definiuje jedynie pojęcie "dokumentu urzędowego", jednakże nie definiuje pojęcia "informacji publicznej". Informację publiczną definiują art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty dotyczące inwestycji publicznych mają walor dokumentów urzędowych, są więc informacją publiczną bez względu na to, kto je wytworzył. Wynika z tego, że kosztorys inwestorski dotyczący Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P., będącego inwestycją gminną, jest informacją publiczną.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach decyzji organ II instancji stwierdził, że ze względu na to, iż większość zamówień udzielana jest ze środków publicznych lub z udziałem tych środków, każdy winien mieć prawo do uzyskania informacji o ich wydatkowaniu. Konstytucyjną zasadę dostępu do informacji publicznej rozwijają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta ma zastosowanie do informacji publicznej, w tym o majątku publicznym, a do jej udostępnienia obowiązane są władze publiczne i podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy – Prawo zamówień publicznych jest więc w znacznej części zbieżny. Ustawa – Prawo zamówień publicznych wprowadza odmienne rozwiązania – zasady i tryb udostępniania informacji o prowadzonych postępowaniach o zamówienie publiczne, stanowiąc lex specialis. Przepisy tej ustawy określają sposób udostępniania informacji publicznych dotyczących zamówień publicznych. Nie eliminują natomiast uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak choćby w zakresie załatwienia wniosku, tj. m.in. jej art. 14 ust. 2 i art. 16, co oznacza, że decyzją zamawiającego jest to, czy ujawni wartość zamówienia przed złożeniem ofert przez wykonawców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję J. S. wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy N. do udostępnienia kosztorysu inwestorskiego Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że w decyzji błędnie zdefiniowano informację publiczną jako dokument wytworzony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że wszystkie informacje dotyczące spraw publicznych są informacją publiczną. Wynika z niej także, że to treść dokumentu przesądza o tym, czy jest on informacją publiczną, czy też nie. Kosztorys inwestorski jest dokumentem związanym z wykonywaniem inwestycji publicznej, podlega zatem udostępnieniu w trybie przedmiotowej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W art. 6 ust. 1 tej ustawy prawodawca podał jedynie przykładowo rodzaje spraw, których mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zdaniem Sądu, kosztorys inwestorski, o udostępnienie którego toczy się spór, jest dokumentem zawierającym informacje o wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia publicznego i dotyczy inwestycji gminnej. Dokument ten stanowi podstawę do planowania wydatków zamawiającego (organu administracji publicznej) i określa sposób gospodarowania jego mieniem. Obowiązek sporządzenia kosztorysu wynika wprost z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Sporządza go zamawiający na poczet postępowania przetargowego.

WSA w Łodzi zaznaczył, że jeżeli, jak w rozpoznawanej sprawie, zamawiającym jest organ administracji publicznej, zamówienie dotyczy mienia gminnego, a kosztorys służy wykonywaniu zadania publicznego, to stanowi on informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć nie jest on dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy.

Sąd nie zgodził się także, że ustawa – Prawo zamówień publicznych w sposób wyczerpujący wskazuje rodzaje dokumentów i informacji, które podlegają ujawnieniu, co daje podstawę do wniosku, że inne dokumenty sporządzane na potrzeby postępowania określonego w tej ustawie nie podlegają udostępnieniu. W szczególności – w ocenie Sądu – nie jest trafny pogląd, że skoro zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych, protokół postępowania o udzielenie zamówienia jest jawny, to ustawodawca nie przyznał tego przymiotu innym dokumentom wytworzonym podczas postępowania. W art. 96 ust. 1 nie wymieniono wszystkich dokumentów i informacji, jakie protokół winien zawierać. Tym samym, w protokole mogą się mieścić inne, niż wymienione w ust. 1 tegoż przepisu, informacje i one również są jawne.

W opinii Sądu, organy nie uwzględniły również generalnej zasady, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne (art. 8 ust. 1). W art. 8 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych wyraźnie wskazano, że zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego tylko w przypadkach określonych w ustawie. W ust. 3 tegoż przepisu określono możliwość zastrzeżenia informacji przez wykonawcę, ale skarżący wnosił o udostępnienie informacji wytworzonej przez organ (zamawiającego). Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty, związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, co oznacza, że organy błędnie zinterpretowały zasadę jawności tego postępowania, nadmiernie ją ograniczając. Kosztorys inwestorski sporządzany przez organ administracji publicznej w toku postępowania o udzielenie zamówienia na realizację zadania publicznego stanowi bowiem informację publiczną, udostępnianą w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych nie zawierają takich regulacji, które a priori wyłączałyby w każdym przypadku uwzględnienie wniosku o udostępnienie takiego dokumentu, zwłaszcza po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika także obowiązek udostępniania innych, niż protokoły, dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, skoro dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów.

Dlatego też, uznając, że w sprawie doszło do wadliwej interpretacji prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 33 i art. 96 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych, która doprowadziła do nieprawidłowej realizacji wniosku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił obie decyzje, stosując w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do wskazań interpretacyjnych zawartych w jego rozważaniach. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd oparł o treść art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię: art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy – Prawo zamówień publicznych, polegającą na przyjęciu, że kosztorys inwestorski sporządzony na zlecenie Wójta Gminy N. w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zadania publicznego, określonego jako Gminno – Parkowe Centrum Kultury i Ekologii w P., stanowi informację publiczną; art. 8 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy – Prawo zamówień publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły ten przepis, nadmiernie ograniczając zasadę jawności; art. 16 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy administracji (I i II instancji) wadliwie zastosowały ten przepis.

Ponadto, sformułowano także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w sytuacji, gdy nie naruszają one przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy; art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, zważywszy że skarga w niniejszej sprawie – zdaniem SKO w Ł. – podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Zarzuty podniesione w tym zakresie dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w sytuacji, gdy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 tej ustawy, ponieważ kosztorys inwestorski nie stanowi informacji publicznej, co – zdaniem autora skargi kasacyjnej – uzasadnia odmowę jego udostępnienia i oznacza, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje naruszają prawo materialne w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego, choć nie wszystkie istotne dla sprawy kwestie zostały przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, przy czym zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że spełniony w niej został zakres podmiotowy stosowania ustawy, bowiem Wójt Gminy N. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3). Sporny jest natomiast zakres przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem orzekające w sprawie organy administracji publicznej twierdzą, że kosztorys inwestorski nie posiada waloru dokumentu urzędowego, toteż nie może być uznany za informację publiczną podlegającą udostępnieniu, co – ich zdaniem – uzasadnia decyzję podjętą w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kosztorys inwestorski, o udostępnienie którego zwrócił się skarżący, jest dokumentem zawierającym informacje o wartości szacunkowej przedmiotu zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych i w niniejszej sprawie dotyczy inwestycji gminnej (Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P.). Dokument ten stanowi podstawę do planowania przez zamawiającego wydatków związanych z realizacją inwestycji, określając jej wartość i jednocześnie sposób gospodarowania jego mieniem. Z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.) wynika, że zamawiający ma obowiązek sporządzenia kosztorysu inwestorskiego dla potrzeb postępowania przetargowego, bowiem na jego podstawie ustala się wartość zamówienia na roboty budowlane. Kosztorys inwestorski jest tylko jednym z oficjalnych dokumentów, jakie zamawiający (organ administracji publicznej) tworzy w ramach realizacji inwestycji w trybie zamówienia publicznego, sporządzanym na etapie opracowania dokumentacji projektowej. Nie ma prawnego znaczenia dla sprawy to, że dokument ten tworzony jest – jak podano w skardze kasacyjnej – na zlecenie organu administracji publicznej, wszak powstały nawet w wyniku zlecenia kosztorys inwestorski nie traci wskutek tego swojego oficjalnego charakteru, jako że wszystko, co powstaje w imieniu i na rachunek organu administracji publicznej, tworzy po jego stronie sferę faktów publicznych związanych z wykonywaniem ustawowych kompetencji i zadań. Poprzez fakt, że dokument ten stanowi podstawę do ustalenia wartości zamówienia na roboty budowlane, jest częścią całości dokumentacji tworzonej na potrzeby udzielenia zamówienia publicznego, posiada więc walor dokumentu oficjalnego, stanowiącego informację publiczną; dotyczy bowiem sfery faktów, został wytworzony w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawiera informację o planowaniu inwestycji i gospodarowaniu mieniem gminnym (majątkiem publicznym), etc., tworzy tym samym, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "f" i pkt 5 lit. "c" ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych. Dla spełnienia kryterium dostępności dokument taki nie musi być dokumentem urzędowym (art. 6 ust. 2 ww. ustawy). Istotne bowiem jest, by zaistniała przesłanka oficjalności takiego dokumentu, odnoszona do jego treści. W tym przypadku treść kosztorysu inwestorskiego odnosi się do inwestycji gminnej – szacowania i ewentualnego wydatkowania określonych publicznych środków finansowych na cel publiczny, a więc bez wątpienia dotyczy sprawy publicznej. Toteż wykonany na zlecenie Wójta Gminy N. kosztorys inwestorski Gminno – Parkowego Centrum Kultury i Ekologii w P. stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" jest pojęciem szerszym od pojęcia "dokument urzędowy", ten bowiem zawiera się w pojęciu "informacji publicznej". Dokument urzędowy pozostaje tylko jednym z rodzajów informacji publicznej.

Inną natomiast jest kwestia, od jakiego momentu kosztorys inwestorski może być dostępny dla zainteresowanych, zważywszy że treść tego dokumentu i jego przedwczesne udostępnienie potencjalnym oferentom mogą mieć wpływ na kształtowanie ofert składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a tym samym – wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty w sytuacji, gdy kryterium decydującym jest cena.

Jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne. W art. 8 ust. 2 tej ustawy wskazano, że zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego tylko w przypadkach określonych w ustawie. Ograniczeniem wynikającym z ustawy jest jedynie termin otwarcia ofert, które to otwarcie jest jawne (art. 86 ust. 2). Bezpośrednio przed otwarciem ofert zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia (art. 86 ust. 3). Tak więc przyjąć należy, że po upublicznieniu informacji, jaką kwotę zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia – bezpośrednio przed otwarciem złożonych ofert, a po ich otwarciu – do wiadomości publicznej mogą być przekazane informacje wynikające z kosztorysu inwestorskiego, jak również udostępnieniu może podlegać jego treść (a contrario – do chwili otwarcia ofert kosztorys inwestorski, jakkolwiek korzysta z przymiotu informacji publicznej, to jednak nie podlega udostępnieniu). Sąd I instancji trafnie zatem wskazał, że przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych nie zawierają takich regulacji, które a priori wyłączałyby w każdym przypadku uwzględnienie wniosku o udostępnienie takiego dokumentu, zwłaszcza po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych, protokół postępowania o udzielenie zamówienia jest jawny. Również umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych). Kosztorys inwestorski, o udostępnienie którego zwrócił się skarżący, będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw gminnych, od chwili otwarcia ofert podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Nie oznacza to jednak, że ustawa – Prawo zamówień publicznych, poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie orzekające w niej organy administracji publicznej zgodnie przyjęły, że kosztorys inwestorski nie stanowi informacji publicznej i jednocześnie przy takim zakwalifikowaniu żądanej informacji uznały, że realizacja wniosku zainteresowanego powinna nastąpić poprzez wydanie decyzji odmownej. Stanowisko takie jest wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe, bowiem jeśli podmiot zobowiązany twierdzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to w takiej sytuacji nie ma w ogóle podstaw do podejmowania decyzji, co już choćby to musiało prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uważa, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej, winien jedynie pisemnie poinformować o tym zainteresowanego, nie wydając jednak w tym zakresie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skoro – jego zdaniem – wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to nie ma także podstaw, by odmawiać jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wynika z tego, że decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej wydawana jest wówczas, gdy żądana informacja – co do zasady – spełnia kryterium przedmiotowe stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc, gdy posiada przymiot informacji publicznej, jednakże ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych nie może zostać udostępniona. Podejmując taką decyzję, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie kwestionuje publicznego przymiotu informacji, tylko w sposób jednoznaczny wskazuje powód odmowy.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.