Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 49/24 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zarządu [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 grudnia 2023 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 49/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zarządu [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 grudnia 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I), a także zasądził od Prezesa Zarządu [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2023 r. M. B. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") wystąpił do Zakładu [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z żądaniem udostępnienia następujących informacji:

1. miesięcznej wysokości wynagrodzenia brutto Prezesa spółki (Pana R. K.) wraz z podaniem składników tego wynagrodzenia;

A. kopii umowy lub innego dokumentu dotyczącego świadczenia pracy lub innych czynności przez Prezesa spółki na rzecz spółki;

2. miesięcznej wysokości wynagrodzenia brutto Kierownika Operacyjnego spółki (Pana P. H.) wraz z podaniem składników tego wynagrodzenia;

A. kopii umowy lub innego dokumentu dotyczącego świadczenia pracy lub innych czynności przez Kierownika Operacyjnego spółki rzecz spółki;

B. zakres obowiązków i czynności Kierownika Operacyjnego spółki;

3. numeru służbowego telefonu komórkowego (telefonów) Prezesa spółki;

4 (I). wykazu sprzętu teleinformatycznego, będącego na wyposażeniu służbowym Prezesa spółki i kierownika operacyjnego spółki, zakupionego ze środków publicznych spółki z podaniem modelu i nazwy oraz wartości fakturowej brutto w dniu zakupu;

4 (II). kwoty wysokości brutto premii i nagród przyznanych prezesowi i kierownikowi operacyjnemu spółki w 2023 r. wraz z podaniem ewentualnego uzasadnienia przyznania tych premii i nagród.

W następstwie tego wniosku zostały wydane dwie decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Prezes Zarządu [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "organ") decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r., na podstawie art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm., zwanej dalej: "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 1., 2., 3. i 4 (II).

Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r., na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 4 (I).

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, żądanie to organ zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną i pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. wezwał stronę do wykazania z jakich przyczyn uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie organu, odpowiedź jakiej wnioskodawca udzielił w piśmie z dnia 15 grudnia 2023 r. nie spełnia przesłanki wykazania szczególnej istotności. Zgodnie z pomieszczoną w tej decyzji argumentacją: "Wskazanie przez Wnioskodawcę na możliwość podjęcia przez niego w przyszłości działań mających na celu poprawę jakości funkcjonowania organów samorządu Miasta i Gminy [...] czy Spółki oraz ochrony interesu publicznego poprzez jego wpływ jako Radnego Gminy [...] na wydatkowanie środków publicznych nie stanowi w żadnym aspekcie odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu tej konkretnej informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca nie przedstawił żadnej konkretnej przesłanki wskazującej jak uzyskanie przez niego danych w zakresie wykazu sprzętu teleinformatycznego pozostającego do użytku na stanowiska służbowych Prezesa Zarządu Spółki oraz Kierownika P. H. mogłoby przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów lokalnego samorządu czy Spółki".

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powołanej w niej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) istotne są zatem dwie kwestie. Pierwsza dotyczy oceny żądania z punktu 4 (I) wniosku jako informacji publicznej przetworzonej. Druga związana jest z oceną tego, czy wnioskodawca wykazał spełnienie przesłanki ustawowej, o jakiej mowa w ww. przepisie, a od której spełnienia ustawodawca uzależnił udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w nawiązaniu do treści zaskarżonej decyzji należy podnieść, że pomieszczona w tej decyzji argumentacja organu w zakresie wystąpienia podstaw do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ograniczała się jedynie do stwierdzenia, że informacja o jaką wystąpił wnioskodawca (w punkcie 4 (I)) stanowi informację publiczną przetworzoną. W zaskarżonej decyzji zabrakło pogłębionej analizy organu odnośnie do przesłanek przyjęcia, że żądanie z punktu 4 (I) wniosku odnosi się do informacji publicznej przetworzonej. W szczególności, w treści decyzji zabrakło wskazania o jaką ilość sprzętu chodzi, w jakim okresie zakupionego, a także, ile czasu zajęłoby pracownikom Zakładu [...] przygotowanie informacji publicznej zgodnej z treścią żądania, nadto również, ilu pracowników należałoby oddelegować do przygotowania informacji publicznej zgodnej z oczekiwaniem wnioskodawcy. Brak przedstawienia w treści decyzji tego rodzaju argumentacji świadczy o niewykazaniu przez organ podstaw do przyjęcia że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, a co za tym idzie, niewykazaniu podstaw do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Musi również skutkować przyjęciem, że zaskarżona decyzja w tym zakresie nie spełnia wymogu z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") albowiem nie wyjaśnia przesłanek którymi kierował się organ przy stwierdzeniu, że wnioskowana przez stronę informacji publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. W nawiązaniu do zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że "informacją publiczną przetworzoną jest informacja publiczna, której organ wprost nie posiada i która musi być dopiero wytworzona" należy przypomnieć, że podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Fakt przygotowania informacji publicznej według kryteriów podanych przez wnioskodawcę nie w każdym przypadku oznaczać będzie, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Do czego również Sąd nawiązał na wstępie, suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. Ostateczna jednak kwalifikacja informacji publicznej jako przetworzonej musi być dokonywana na podstawie konkretnego przypadku i ustaleń poczynionych w danej sprawie. W sprawie, pomijając już nawet brak jakiejkolwiek argumentacji organu odnoszącej się do podstaw przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, zwrócić trzeba uwagę na samą treść żądania sformułowanego w punkcie 4 (I), które odnosiło się do żądania przedstawienia wykazu sprzętu teleinformatycznego, będącego na wyposażeniu służbowym Prezesa spółki i kierownika operacyjnego spółki, zakupionego ze środków publicznych spółki z podaniem modelu i nazwy oraz wartości fakturowej brutto w dniu zakupu. Zakres żądnych przez stronę informacji, oceniany prima facie, może prowadzić do odmiennego wniosku aniżeli przyjęty przez organ odnośnie do kwalifikacji informacji publicznej z punktu 4 (I) wniosku.

Omówione uchybienie organu nie jest jedynym uchybieniem jakie, zdaniem Sądu, należało zarzucić organowi na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zastrzeżenia Sądu budzi bowiem także stanowisko organu, że wnioskodawca, będący radnym Rady Miejskiej w [...] nie wykazał przesłanki z art. 3. ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która uzależnia prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, w treści pisma z dnia 15 grudnia 2023 r., zredagowanego w odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania przesłanki szczególnej istotności wnioskowanej informacji publicznej dla interesu publicznego, skarżący powołał się na mandat radnego Rady Miejskiej w [...]. Wskazując na swoje uczestnictwo w pracach rady i jej komisjach podniósł, że jako radny ma on realny i konkretny wpływ na politykę gminy, w tym na sposób wydatkowania środków publicznych. W nawiązaniu do argumentacji strony należy wskazać, że adresat wniosku jest spółką w której jedynym udziałowcem jest Gmina, zaś zapytanie o wykaz sprzętu teleinformatycznego będącego na wyposażeniu służbowym osób wymienionych w treści wniosku mieści się w pojęciu szeroko rozumianego gospodarowania majątkiem publicznym. W ocenie Sądu treść żądania wyartykułowanego w punkcie 4 (I) wniosku w powiązaniu z pozycją skarżącego, który jest radnym Rady Miejskiej w [...] w sposób dostateczny pozwalają przyjąć, że w sprawie wnioskodawca wykazał w sposób dostateczny przesłankę ustawową z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji argumentacji organu, który odmowę udostępnienia stronie wnioskowanej informacji publicznej uzasadniał tym, że wnioskodawca "nie przedstawił żadnej konkretnej przesłanki wskazującej jak uzyskanie przez niego danych w zakresie wykazu sprzętu teleinformatycznego pozostającego do użytku na stanowiska służbowych Prezesa Zarządu Spółki oraz Kierownika P. H. mogłoby przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów lokalnego samorządu czy Spółki". W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy wnioskodawca ma możliwość wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, albowiem jako radny ma wpływ na racjonalność wydatkowania środków publicznych. Sama możliwość wpływu przez skarżącego na sposób wydatkowania środków publicznych w ocenie Sądu w sposób dostateczny uzasadnia przyjęcie spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia skarżącego wnioskowanej przez niego informacji publicznej w powołaniu na brak wykazania przesłanki ustawowej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie była uprawniona.

W niniejszej sprawie Sąd, działając na podstawie "art. 145 § 1 pkt a i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Zarządu [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskodawca jako radny Rady Miejskiej w [...] wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wyłącznie poprzez fakt sprawowania przez niego mandatu radnego, podczas gdy normy przywołanego przepisu nie dają ku temu podstaw, a samo sprawowanie mandatu radnego rady miejskiej jest z perspektywy tych przepisów obojętne.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 29 października 2024 r. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy w postępowaniu kasacyjnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Należy stwierdzić, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "poprzez uznanie, że wnioskodawca jako radny Rady Miejskiej w [...] wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wyłącznie poprzez fakt sprawowania przez niego mandatu radnego, podczas gdy normy przywołanego przepisu nie dają ku temu podstaw, a samo sprawowanie mandatu radnego rady miejskiej jest z perspektywy tych przepisów obojętne".

Po pierwsze skarżący kasacyjnie nie wskazał postaci tego naruszenia, tj. czy nastąpiło to przez błędną wykładnię tego przepisu, czy też przez niewłaściwe jego zastosowanie. Mając na uwadze treść zarzutu można przyjąć, że chodzi o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Po drugie w odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie w ogóle nie zakwestionowała przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji stanu faktycznego.

Niezależnie od powyższych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmując, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, jej udostępnienie skarżącemu, będącemu radnym Rady Miejskiej w [...], byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dlatego nie można także zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co do szczególnej istotności udostępnienia skarżącemu żądnej informacji dla interesu publicznego. Należy, bowiem wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle przepisów u.d.i.p. prezentowany jest pogląd, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli jest on związany z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Działanie danego wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego – "szczególnie istotnego" - oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa, działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (zob. wyroki NSA: z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 oraz z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.

W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano właśnie m.in. radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Zauważono ponadto, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 80-81). Wskazywanym w literaturze interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji przetworzonej jest m.in. poprawa samorządów i wspólnot lokalnych (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147).

Ustalenia doktryny, podające przykładowo radnych jako podmioty mające realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji przetworzonej w interesie publicznym (dla korzyści ogółu), co ma przemawiać za jej przetworzeniem i udostępnieniem im przez organ - zostały podzielone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 224/22; wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 5090/21; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13; wyrok NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1056/14; wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14; wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14; wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2577/13; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2787/13 i sygn. akt I OSK 2811/13; wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 2698/13; wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11; wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1768/10.

Związek między sprawowaniem funkcji radnego a zaistnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenia informacji przetworzonej, był również przedmiotem analizy ze strony doktryny prawa. Wskazano w niej, że radny jest reprezentantem wspólnoty samorządowej i ciąży na nim obowiązek utrzymywania więzi z wyborcami oraz przedstawiania ich postulatów organom jednostek samorządu terytorialnego (art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważono ponadto odnośnie do radnych jednostek samorządu terytorialnego, że podstawową formą ich aktywności jest udział w pracach rady lub sejmiku prowadzonych in pleno oraz w komisjach. W ciałach tych radny wyraża swoją wolę, reprezentując tym samym mieszkańców samorządu, przede wszystkim przez udział w głosowaniach. W tym kontekście stwierdzono w literaturze, że w interesie publicznym leży, aby radny, biorąc udział w podejmowaniu rozstrzygnięć w radzie lub sejmiku bądź ich komisji, posiadał wszelkie potrzebne mu do podjęcia decyzji wiadomości. Informacja publiczna udzielana radnemu w sprawach samorządowych może zatem służyć stworzeniu mu odpowiednich warunków wykonywania mandatu, a tym samym podwyższeniu jakości działania rady lub sejmiku. Ze względu na społeczną doniosłość rozstrzygnięć podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego we wskazanych wyżej przypadkach interesowi w udzieleniu takiej informacji publicznej przypisuje się walor szczególnej istotności. Interes taki występuje w szczególności wtedy, gdy uzyskanie określonej informacji wpłynęłoby korzystnie na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym jednostek samorządu terytorialnego. Taki wpływ przypisuje się możliwości podejmowania przez radnych przemyślanych decyzji na podstawie pełnych i rzetelnie przygotowanych przez organ wykonawczy materiałów. W związku z tym wskazano, że wniosek o informację publiczną radnego jednostki samorządu terytorialnego wydaje się cieszyć domniemaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, które może być obalone przez organ. Stosownie do postanowień ustaw samorządowych - radny w wykonywaniu swojej funkcji nie może wszak działać w interesie prywatnym. Interes publiczny rozumie się przy tym szeroko - nie tylko jako interes ogółu obywateli państwa, ale także jako interes wyodrębnionej ze względu na określoną cechę relewantną grupy mieszkańców danej jednostki terytorialnej, jednostki pomocniczej czy nawet ulicy, jak też interes użytkowników, np. danego zakładu administracyjnego jednostki samorządu terytorialnego (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Instytucja interpelacji w jednostkach samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 7-8, s. 97-98).

W kontekście prezentowanych uwag o charakterze systemowym stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie zauważył, że skarżący w swoim piśmie z 15 grudnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na pismo z 13 grudnia 2023 r. wyraźnie podał, że uzyskane informacje mogą służyć podjęciu przez niego w przyszłości działań mających na celu poprawę jakości funkcjonowania organów samorządu Miasta i Gminy [...] czy Spółki oraz ochrony interesu publicznego poprzez jego wpływ jako Radnego Gminy [...] na wydatkowanie środków publicznych

Wnioskodawca jako radny Rady Miejskiej, może być zainteresowany wydatkowaniem środków publicznych. Natomiast wnioskowana dokumentacja jest niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Uzyskane informacje mogą być podstawą do podjęcia dalszych czynności, związanych z uzyskanym mandatem. Skarżący wykazał więc, że zamierza działać w interesie wspólnoty (wyborców), których reprezentuje, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Jako radny skarżący ma możliwość wykorzystania wnioskowanych informacji publicznych dla dobra ogółu. Jako radny skarżący ma możliwość kierowania odpowiednich wniosków do komisji rewizyjnej o szersze zbadanie wydatków związanych z działalnością Komunalnej Spółki, składania skarg na działalność władz tej Spółki do komisji skarg, wniosków i petycji lub inicjowania procedowania uchwał rady gminy, składania szczegółowych interpelacji do Burmistrza Gminy w zakresie funkcjonowania jednostki organizacyjnej, jaką jest organ. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.g. w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta - art. 24 ust. 3 u.s.g. Należy zatem przyjąć, że przedmiotowe uprawnienia mogą zostać wykorzystane przez radnego również w związku z uzyskaną informacją publiczną.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący, jako radny, wykazał szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanych informacji publicznych. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny wykazania "szczególnej istotności" interesu publicznego okoliczność, iż podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest spółka komunalna, skoro ustawodawca nałożył na spółki te obowiązki w zakresie udostępniania posiadanych informacji publicznych. Nie można też tracić z pola widzenia tego, że działalność spółek komunalnych jest jedną z form organizacyjno-prawnych prowadzenia gospodarki komunalnej, a zakres przedmiotowy aktywności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczony realizacją zadań własnych o charakterze użyteczności publicznej oraz realizacją zadań komercyjnych w zakresie określonym przez ustawę. Nie może budzić wątpliwości teza, że każdy radny, aby mógł skutecznie wykonywać swój mandat, musi mieć dostęp do informacji związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminy. Prawo dostępu do informacji przez radnego wynika zatem z istoty wykonywania swego mandatu. Można powiedzieć, że bez dostępu do określonych informacji radny nie mógłby rzetelnie wykonywać swych obowiązków (patrz: Martysz Czesław (w:) Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2021, komentarz do art. 24, teza 3).

Końcowo jedynie dodać należy, że informacja o numerze służbowego telefonu (stacjonarnego lub komórkowego) osoby pełniącej funkcję publiczną, nie stanowi informacji publicznej. Numer telefonu służbowego jest bowiem jedynie informacją techniczną, umożliwiającą korzystanie przez funkcjonariusza publicznego z przydzielonego mu aparatu telefonicznego, a które to urządzenie stanowi tylko jego narzędzie pracy. Należy bowiem odróżnić informację, która może być przekazywana za pomocą telefonu i w tym wypadku może stanowić ją informacja publiczna od informacji o samym nośniku tej informacji, a więc o numerze abonamentowym danego aparatu telefonicznego. Chociaż organy władzy publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne są zobowiązane do udzielania informacji publicznej, w tym również drogą telefoniczną, to jednak przy realizacji tego ustawowego obowiązku, same decydują, które numery i w jakiej ilości podadzą do publicznej wiadomości po to, by obywatele mogli w drodze telefonicznej uzyskać ważne dla nich informacje, w tym także mające charakter informacji publicznych (zob. np. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2458/14).

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.