Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/16 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania od decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Postanowieniem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę W. Sp. z o.o. w W. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Spółka) na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania od decyzji (pkt 1) oraz zwrócił skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w dniu 22 marca 2016 r. W. Sp. z o. o. z siedzibą w W. złożyła skargę na przewlekłość i bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie nieprzekazania w ustawowym terminie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Sąd podniósł, że skarga dotyczyła bezczynności organu, która zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") podlega kontroli sądów administracyjnych, z tym, że dotyczy wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy. Wskazał, że w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw - podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd wyjaśnił, że badając sprawę przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, jej dopuszczalność uznał, że zgłoszone przez Spółkę żądanie przekazania odwołania skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie dotyczyło sprawy, w której organ obowiązany byłby podjąć jakiekolwiek działania, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym również wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Przekazanie odwołania nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia ani pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego. Nie stanowi również innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa poprzez ustalenie, stwierdzenie bądź potwierdzenie uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa. Innymi słowy, aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, która rozstrzyga o tym czy danemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisu prawa lub czy ciążą na nim określone obowiązki. Jak Sąd zauważył, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że czynność przekazania odwołania nie rozstrzyga o uprawnieniach bądź obowiązkach skarżącego wynikających z przepisów prawa, a zatem nie jest "innym aktem lub czynnością", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niniejsza sprawa nie podlega zatem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd powołał się na postanowienie I OSK 169/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie przekazania odwołania jako czynność materialno-techniczna nie dotyczy sprawy, w której organ obowiązany byłby podjąć jakiekolwiek z działań, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym również wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że skoro czynność organu w postaci przekazania odwołania nie jest aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to również skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tego rodzaju sprawie nie przysługuje stronie. Na marginesie Sąd wskazał, że ochrona praw jednostki w takim przypadku, jak w niniejszej sprawie może nastąpić ewentualnie w drodze skargi na bezczynność organu II instancji w przedmiocie rozpoznania odwołania, po wyczerpaniu środka, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że z uwagi na powyżej wskazane przepisy nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, a odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej W. Sp. z o.o. w W., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi do WSA, kosztów wpisu od skargi kasacyjnej do NSA oraz kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłat skarbowych według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy bez rozprawy (oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację, że organ nie był zobowiązany do podjęcia czynności w ustawowym terminie, wynikającym z art. 133 k.p.a. oraz, że bezczynność organu w przedmiocie przekazania odwołania do organu II instancji nie podlega zwalczaniu przez skargę do Sądu.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, na którą nie przysługuje zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Natomiast warunkiem wniesienia do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie przekazania odwołania jest wykorzystanie środka określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie, w formie papierowej lub elektronicznej, właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 501). Strona powołała się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r., I OZ 819/13, w którym Sąd jednoznacznie wskazał, iż w rozpatrywanym wypadku, strona powinna uprzednio (przed wniesieniem skargi) wezwać organ do usunięcia naruszeń prawa. Stwierdziła, że celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej. Przedmiotem skargi na bezczynność może być również nieprzekazanie wniesionego odwołania organowi odwoławczemu przez organ I instancji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27.10.2011 r., IV SAB/Po 22/11). Jak skarżąca kasacyjnie zauważyła, w stosunku do [...] Inspektora Ochrony Środowiska w [...] jako organu I instancji mają zastosowanie przepisy dotyczące przekazywania odwołania, tj. art. 133 k.p.a. Wskazała, że w aktach sprawy znajduje się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wysłane przez skarżącą w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem platformy ePUAP do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w dniu 21 marca 2016 r. Ustawodawca jednoznacznie zakreślił siedmiodniowy termin dla organu I instancji na przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji. Strona podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WSA w Poznaniu można wyciągnąć wnioski, że organ jest całkowicie bezkarny i może przez dowolnie długi czas zwlekać z przekazaniem odwołania lub w skrajnym wypadku w ogóle może nie przekazać odwołania do organu II instancji. Zauważyła, że zaskarżone postanowienie jest tożsame z treścią postanowienia z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie IV SAB/Po 11/14, uchylonego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2570/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, iż przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Strona skarżąca zaznaczyła, że w sytuacji, gdyby rozstrzygane zagadnienie prawne nadal budziło poważne wątpliwości Sądu, to wnosi o rozważenie potrzeby wystąpienia o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie tego zagadnienia w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, całej Izby lub w pełnym składzie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) kompetencja sądownictwa administracyjnego do wykonywania kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej została zakreślona szeroko, a uszczegółowienie tych działań zawarte jest w art. 3 - 5 p.p.s.a. Przed nowelizacją ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., przepis art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 dopuszczał skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wyniku nowelizacji wyłączono z pkt 4 § 2 art. 3 akty lub czynności podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw i zmieniono brzmienie pkt 8, zawężając odnośnie pkt 4a jego zakres jedynie do przewlekłości prowadzenia postępowania. Na skutek wskazanej nowelizacji dodano jednak pkt 9 § 2 art. 3 p.p.s.a., poddający kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, z uwagi na to, że skarga wpłynęła po wskazanej wyżej nowelizacji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekał na podstawie zmienionych w wyniku nowelizacji przepisów, w tym zmienionego art. 3 § 2. Sąd w zaskarżonym postanowieniu z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/16, odniósł się tylko do pkt 4 § 2 art. 3, którego dotyczy pkt 8 tego przepisu p.p.s.a., uznając, że czynność przekazania odwołania nie jest "innym aktem lub czynnością", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i dlatego nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a zatem skarga w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna. Nie wziął natomiast pod uwagę możliwości zastosowania w niniejszej sprawie pkt 9 § 2 art. 3 p.p.s.a., który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien był zastosować.

Skarżąca kasacyjnie Spółka w skardze kasacyjnej jako podstawę kasacyjną wskazała naruszenie jedynie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację, że organ nie był zobowiązany do podjęcia czynności w ustawowym terminie wynikającym z art. 133 k.p.a., ale jednocześnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu, że bezczynność organu w przedmiocie przekazania odwołania do organu II instancji nie podlega zwalczaniu przez skargę do Sądu. Strona słusznie zarzuciła zatem nieprawidłowe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a., gdyż przepis art. 3 § 2 pkt 4 nie powinien być brany przez Sąd pod uwagę przy orzekaniu w niniejszej sprawie, a Sąd powinien był zastosować pkt 9 § 2 tego artykułu.

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony 7 – dniowy termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 133 k.p.a.). Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2570/14, CBOSA).

Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przekazanie przez [...] Inspektora Ochrony Środowiska odwołania - wniesionego przez W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] - do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska stanowi czynność, od której uzależniona jest realizacja prawa strony do rozpatrzenia jej odwołania od decyzji organu I instancji. Istnieje więc ścisły związek między przesłaniem odwołania z aktami sprawy, a realizacją prawa strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ. Treść art. 133 k.p.a. rodzi po stronie [...] Inspektora Ochrony Środowiska obowiązek wykonania czynności materialno – technicznej, tj. przesłania Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska odwołania wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, co umożliwi realizację prawa strony wnoszącej odwołanie do rozpoznania jej sprawy przez organ odwoławczy.

W związku z powyższym wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że czynność przesłania odwołania wraz aktami organowi odwoławczemu nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, bez uwzględnienia przez Sąd I instancji możliwości zastosowania w niniejszej sprawie regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., jest chybiony. Od wykonania czynności z art. 133 k.p.a. zależy bowiem realizacja uprawnienia strony do rozpoznania jej sprawy przez właściwy organ. W tej sytuacji uznać należy, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie w oparciu o art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Brak było zatem podstaw do uznania skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. za niedopuszczalną z powyższych przyczyn i jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty, jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego, były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.