Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej R. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: "[...]WINGiK"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: "K.p.a."), uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] i orzekł o odmowie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków po dokonanej modernizacji w obrębie [...] gmina K., dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] na styku z działką nr [...] stanowiącą drogę publiczną.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że R. D. (dalej także jako: "skarżąca") będąc właścicielką zabudowanej działki nr [...] położonej w obrębie wsi [...] , wystąpiła z pismem z dnia 25 lutego 2016 roku do Starosty K. wysuwając zarzut, że "w ramach modernizacji geodezyjnej, bez podstaw prawnych, bez pomiaru tej działki - zlikwidowano dostęp do drogi publicznej nr [...] w [...], który wynosił przed modernizacją ponad 4 metry.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Starosta K. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie której z powołaniem się na art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej jako: "u.p.g.k.") orzekł

o odrzuceniu zgłaszanych zarzutów dotyczących przebiegu granicy działki nr [...]

z działką nr [...] stanowiącą drogę publiczną.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej [...]WINGiK powołaną wyżej decyzją uchylił w całości zaskarżona decyzję i orzekł o odmowie zmiany danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] na styku z działką nr [...] stanowiącą drogę publiczną.

W uzasadnieniu podniósł, że w 2010 roku na terenie powiatu k. została przeprowadzona z urzędu kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów

i budynków obejmująca teren obrębu wsi [...]. Informacja Starosty

o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego (wyłożony uprzednio do wglądu w dniach od 24.11. do 14.12.2010 roku w siedzibie Starostwa) stał się operatem ewidencji gruntów i budynków - ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 7 marca 2011 roku nr 2011.30.983. Czynności były wykonywane zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 520 ze zm.). Podstawowym celem modernizacji było przekształcenie mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci analogowej (nieelektronicznej, na foliach) do postaci elektronicznej (numerycznej), gdzie punkty załamania granic posiadają obliczone współrzędne w państwowym układzie współrzędnych geodezyjnych. Z akt sprawy wynika, że w ramach tej modernizacji nie były wykonywane geodezyjne pomiary granic działek, gdyż nie było to przedmiotem zlecenia dla wykonawcy.

Z uwagi na powyższe pismo R. D. z dnia 25 lutego 2016 r. dotyczące zarzutów do danych wykazanych w ewidencji gruntów i budynków po modernizacji, jako złożone po terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji, która ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 7 marca 2011 roku należy uznać za wniosek o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów

i budynków złożony w myśl art. 24a ust. 12 u.p.g.i.k.

[...]WINGiK podniósł, że przeprowadzając modernizację gruntów w obrębie [...] nie dokonano żadnych zmian w przebiegu granic działki nr [...], które w efekcie skutkowałyby zmniejszeniem dostępu tej działki do drogi publicznej.

Na podkreślenie zasługują wymogi formalne wynikające z przepisów prawa materialnego, które zawarte są w § 35 i 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, którymi związany jest starosta przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów i budynków. Źródła danych ewidencyjnych wymieniono w § 35 ww. rozporządzenia. W pierwszej kolejności są to dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Toteż dane dotyczące punktów granicznych przyjęte zostały z operatu podstawowego do założenia ewidencji gruntów wykonanego w 1962 roku (pomiar klasyczny na osnowę geodezyjną), a przyjęte do zasobu geodezyjnego za nr [...]. Podstawą numerycznego opisu granic działki nr [...] były dane z pomiaru granic zawarte w operacie z założenia ewidencji gruntów.

Starosta, mając do dyspozycji bazę z danymi geodezyjnymi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz odpowiednie oprogramowanie, dokonał sprawdzenia prawidłowości wykreślenia granic na pierworysie mapy ewidencyjnej sprzed modernizacji ewidencji oraz prawidłowości obliczeń współrzędnych punktów załamania granic na mapie numerycznej powstałej po modernizacji. W wyniku tych czynności stwierdzono, że przebieg każdego odcinka granic działki nr [...] oraz sąsiadujących działek uwidoczniony na mapach ewidencyjnych sprzed modernizacji i po modernizacji jest tożsamy i zgodny

z danymi źródłowymi ze szkiców pomiarowych z operatu nr [...].

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż zauważyć należy, że R. D. roszczenia do wjazdu o szerokości około 4-5 metrów do swojej działki nr [...] przez sąsiednią działkę nr [...] opiera o własną subiektywną analizę wyrysu

z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 wykonanego przez geodetę M. B. w 1987 roku, który został wykreślony ręcznie 30 lat temu. Wyjaśnić trzeba, że wyrys taki nie stanowi wiarygodnego źródła danych pomiarowych dotyczących obmiaru działki. Analiza zgromadzonej dokumentacji dowodowej dowodzi, że mapy ewidencyjne odnośnie przedmiotowych granic działki nr [...]

z okresu przed modernizacją i po modernizacji nie różnią się między sobą, nie stwierdzono błędu ani sugerowanej przez skarżącą zmiany granic poprzez "zlikwidowanie dostępu do drogi publicznej".

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skargę na ww. decyzję pismem

z dnia 2 listopada 2016 r. do sądu wniosła R. D.. W treści skargi, mającej charakter opisowy, skarżąca podniosła, że nie jest prawdą stwierdzenie organów, iż nic nie zmieniono na mapach ewidencyjnych numerycznych w trakcie modernizacji

i są one zgodne ze starymi mapami ewidencyjnymi. Skarżąca wskazała, że punkty graniczne jej działki nr [...] nie odpowiadają punktom z map numerycznych

i analogowych i podniosła, że na starych mapach droga nr [...] na styku z jej działką nr [...] ma załamanie, a na nowych droga jest prosta nie ma załamania, a w to miejsce wyrysu przedłużono działkę nr [...] bez pomiaru i nie zgodnie ze stanem faktycznym i mapami analogowymi.

Powyższe jest rezultatem działania geodetów, którzy w trakcie modernizacji gruntów i budynków zlikwidowali załamanie drogi w tym miejscu przedłużając bezprawnie granice działki nr [...] bez wykonania pomiarów na miejscu, co powinno być podstawą prawna do zmiany wyrysów. W ten sposób zlikwidowano bezprawnie dostęp działki nr [...] do drogi publicznej nr [...] i oznacza to zmianę niekorzystną dla niej tego odcinka przebiegu granicy jej nieruchomości. Ma to znaczenie prawne dla jej nieruchomości, gdyż w ten sposób jej działka traci dostęp do drogi publicznej i to może spowodować trudności o uzyskaniu decyzji umożliwiających rozbudowę budynków gospodarczych.

W celu usunięcia tych nieprawidłowości wnosi o przeprowadzenie na miejscu czynności pomiarowych w celu potwierdzenia map geodezyjnych ze stanem prawnym.

Skarga została uzupełniona w piśmie skarżącej z dnia 29 czerwca 2017 r.,

w którym podtrzymała zasadnicze powody złożonej skargi.

W odpowiedzi na skargę [...]WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mając na uwadze obowiązek organu administracji ustalenia prawdy obiektywnej (art. 80 K.p.a.).

Istota sporu pomiędzy skarżącą a organami nadzoru geodezyjnego sprowadza się do prawidłowości dokonania czynności modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu [...] w odniesieniu do przebiegu granicy działki skarżącej nr [...] na styku z działką nr [...] stanowiąca drogę publiczną.

Podstawą materialnoprawną dokonanych czynności modernizacji ewidencji stawiły przepisy u.p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, dalej określane jako "rozporządzenie z 2001 r.").

Wobec przyjętych zasad prowadzenia modernizacji ewidencji, wyznaczonych art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, według reguł wynikających

z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w tym § 36 i 37 tego aktu), wypada skonstatować, iż gdy chodzi o potrzebę usunięcia niedokładności czy nieprawidłowości, co do danych ewidencyjnych dotyczących granic działek na znaczniejszych obszarach (obrębów – art. 24a ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne

i kartograficzne), prawodawca ustanowił administracyjny tryb rozstrzygania sporów, co do odzwierciedlenia przebiegu granic, także gdy nie da się ich odtworzyć na podstawie uprzedniej dokumentacji, zawartej w zasobach geodezyjnych. Spory takie są rozstrzygane w drodze rozpatrzenia zarzutów składanych w myśl art. 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne lub, jak w niniejszej sprawie, w trybie wniosków o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków art. 24a ust. 12 ww. ustawy. Oznacza to, iż wyłączona jest w takim przypadku procedura rozgraniczania nieruchomości wskazana w art. 29 i następne u.p.g.i.k.

Dopuszczenie administracyjnej drogi rozstrzygania sporów o prawa rzeczowe (przebieg granic nieruchomości), zamiast procedur wskazanych w art. 29

i następnym ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdzie w przypadkach spornych sprawy rozstrzygane są przez sądy powszechne (art. 33 ust. 3 i art. 34 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy), nie może prowadzić do ograniczenia praw podmiotów, gdy chodzi o zapewnienie im rzeczywistych i skutecznych środków ochrony ich interesów. Należy mieć w szczególności na uwadze, iż zmiana danych zawartych

w ewidencji, zwanej inaczej katastrem (patrz art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne

i kartograficzne), w następstwie modernizacji, skutkuje możliwością dokonania stosownych zmian w księgach wieczystych, co wynika z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r., Nr 124 poz. 1361 ze zm.). W świetle bowiem ugruntowanego orzecznictwa sądów pojęcie "oznaczenie nieruchomości" obejmuje także inne dane np., co do jej powierzchni (tak np. wyrok SN sygn. akt II CKU 111/97 opubl. LEX nr 33284), która jest wynikiem określenia konkretnych granic. Wskazane uwarunkowania przesądzają, iż co do zasady czynności modernizacyjne mogą prowadzić do zmiany danych dotyczących stanu własności, a więc np. powierzchni działek.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, organ administracji winien wobec tego uwzględnić, iż oznaczenie przebiegu granic w ramach modernizacji ewidencji ma istotne znaczenie z punktu widzenia kształtowania sytuacji prawnej właściciela. Wprawdzie wadliwe ustalenie przebiegu granicy w ramach modernizacji nie wyklucza w ocenie Sądu możliwości uruchomienia procedury rozgraniczenia nieruchomości, w myśl art. 29 i następne u.p.g.i.k., a ostateczne rozstrzygnięcie

w tym przedmiocie, o ile prowadziłoby do ustalenia odmiennego stanu niż w wyniku modernizacji, zostanie uwzględnione w ewidencji. Wadliwe jednak oznaczenie granic w ewidencji po modernizacji po odrzuceniu wniosku o zmianę danych, oznacza przeniesienie ciężaru dochodzenia przysługujących praw na właściciela nieruchomości (art. 24a ust. 8 i a contrario ust. 11 u.p.g.i.k.

Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych organy administracji, rozpatrując zarzut dotyczący wadliwego ustalenia przebiegu granicy w trakcie prac terenowych winny wnikliwie przeanalizować argumentację skarżącej, a w pierwszym rzędzie ustalić:

- w jakim zakresie wywodzi ona, iż granica została wadliwie ustalona (na których odcinkach)

- oraz jakie argumenty przemawiają, zdaniem skarżącej, za wadliwym wyznaczeniem granicy.

Po dokonaniu wskazanych ustaleń wymaga rozważenia, czy jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych, w tym przede wszystkim geodezyjnych pomiarów terenowych stosownie do przepisu § 37 rozporządzenia

z 2001 r. zgodnie z którym, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic.

Równocześnie, z uwagi na skutki prawne rozstrzygnięcia, o ile zarzuty, co do przebiegu granicy na określonych odcinkach zostałyby uwzględnione, organ administracji winien rozważyć, czy w sprawie nie występują inne osoby mające interes prawny i nie należy ich powiadomić, w myśl art. 61 § 4 K.p.a., bowiem pozbawienie ich możliwości udziału w postępowaniu może stanowić podstawę jego wznowienia na wniosek (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 K.p.a.). Chodzi

o właścicieli działek nr [...] i nr [...] sąsiadujących z nieruchomością skarżącej.

Nie może być argumentem w zakresie odstąpienia od wykonania ww. czynności okoliczność, że w ramach modernizacji nie były wykonywane geodezyjne pomiary granic działek, gdyż nie było to przedmiotem zlecenia dla wykonawcy. Powyższe stało się bowiem sporne w związku z wnioskiem skarżącej,

a wszechstronne wyjaśnienia sprawy wymaga przeprowadzenia wskazanych czynności.

Wobec wskazanych okoliczności nie sposób uznać, aby sprawa została właściwie wyjaśniona, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Nie rozważenie wskazanych okoliczności stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w tym art. 7, 77 § 1, art. 107 §. 3 K.p.a.).

Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego po sprecyzowaniu zarzutów Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił również decyzję organu I instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.