Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 października 2015 r., Nr X/67/2015 w sprawie zmiany uchwały nr X/57/11 z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom realizującym w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogom, nauczycielom zajęć rewalidacyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2011 r. Nr X/57/11 Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) określiła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycielom realizującym w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogom, nauczycielom zajęć rewalidacyjnych. W tabeli zawartej w § 3 uchwały określono tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych m.in. dla pedagoga – 24 godziny oraz dla nauczyciela zajęć rewalidacyjnych – 20 godzin. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 23 września 2011 r. Nr 108, pod poz. 2042 i weszła w życie z dniem 8 października 2011 r.

Z kolei uchwałą z dnia 7 października 2015 r. Nr X/67/2015 Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 191 ze zm.), dokonała zmiany swojej wcześniejszej uchwały nr X/57/11 z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom realizującym w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogom, nauczycielom zajęć rewalidacyjnych. Zgodnie z § 1 uchwały zmieniającej, w tabeli w § 3 dodano stanowisko "nauczyciel zajęć rewalidacyjno-wychowawczych", ustalając tygodniowy wymiar 20 godzin zajęć. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy. W § 3 uchwały termin wejścia jej w życie ustalono po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 16 grudnia 2015 r. pod poz. 2545.

Na powyższą uchwałę z dnia 7 października 2015 r. Nr X/67/2015 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) Wojewoda, zarzucając istotne naruszenie prawa w postaci art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż zważywszy na przedmiot regulacji (określenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dla wskazanych w uchwale grup zawodowych), nie budzi wątpliwości fakt, że uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego, dotyczy materii objętej zadaniami związków zawodowych. Tym samym jej projekt powinien zostać poddany konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z tym przepisem organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (ust. 1). Stosownie do treści ust. 2 organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Jak wynika z informacji przedłożonych przez Wójta Gminy, zaskarżona uchwała została przedłożona do zaopiniowania Radzie Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Powiatu oraz Niezależnemu Samorządnemu Związkowi Zawodowemu "Solidarność". Ponadto Wójt wyjaśnił, że na terenie Gminy nie funkcjonuje Forum Związków Zawodowych.

W ocenie skarżącego Rada Gminy podejmując uchwałę z pominięciem przedłożenia jej projektu do zaopiniowania Forum Związków Zawodowych naruszyła istotnie prawo.

W myśl przepisu art. 1 ustawy o związkach zawodowych, związki zawodowe powołane są do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jaki indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6).

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe winny być uprawnione do uprzedniego przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego.

Pogląd, iż ustalenie obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin, jako dotyczące praw i interesów zawodowych określonej grupy ludności wchodzącej w skład społeczności lokalnej, mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015r., I OSK 2961/14 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2013 r., II SA/Go 829/13 i z dnia 17 września 2015 r., II SA/Go 405/15.

Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Daje on podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom.

O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie projekt uchwały podjętej przez Radę nie został przedstawiony do zaopiniowania przez wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe, w myśl art. 19 o związkach zawodowych.

W odpowiedzi na skargę wójt Gminy oświadczył w imieniu Rady Gminy, iż nie wnosi zastrzeżeń do treści skargi.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę, wnosząc nadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa").

W myśl art. 147 § 1 ppsa wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), w myśl którego, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są zatem przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie wskazanego w art. 91 ust. 1 terminu do samodzielnego stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy (wynoszącego 30 dni od dnia doręczenia tego aktu) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda z możliwości tej skorzystał.

W kontekście tak ukształtowanej kognicji i zasad orzekania sądu administracyjnego, skarga Wojewody okazała się zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 191 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonego aktu), uprawniający na podstawie art. 91d pkt 1 tej ustawy organ stanowiący gminy do ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3 tego artykułu, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. Zważywszy na przedmiot regulacji, nie budzi wątpliwości, iż kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Przedmiot jej regulacji wkracza w sferę uprawnień pracowniczych wskazanej w tej uchwale grupy zawodowej nauczycieli. Podobne stanowisko co do charakteru prawnego uchwał tego rodzaju wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2961/14 (baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Za zasadne uznać należało stanowisko Wojewody, iż ze względu na przedmiot regulacji objęty zaskarżoną uchwałą, jej podjęcie poprzedzone być powinno zwróceniem się o opinię do wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych. W myśl bowiem art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 167 – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1240) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 ustawy). Założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie (art. 19 ust. 2¹). W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3). Związkom zawodowym przysługuje prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów, o których mowa w ust. 1, w środkach masowego przekazu, w tym także w radio i telewizji (art. 19 ust. 4).

Stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego – do której odwołuje się ustawa o związkach zawodowych – za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących pracownikami;

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

W myśl art. 25 ust. 1 omawianej ustawy wnioski organizacji związkowych, o których mowa w art. 23 ust. 2, i organizacji pracodawców, o których mowa w art. 24 ust. 2, o stwierdzenie ich reprezentatywności rozpatruje Sąd Okręgowy, który wydaje w tej sprawie orzeczenie w ciągu 30 dni od dnia złożenia wniosku w trybie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.) o postępowaniu nieprocesowym. Z wnioskami, o których mowa w ust. 1, organizacje związkowe i organizacje pracodawców występują co 4 lata. Okres 4 lat liczy się od dnia uprawomocnienia się uprzednio wydanego orzeczenia (art. 25 ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie projekt zaskarżonej uchwały Rady Gminy został przed jej uchwaleniem przedstawiony do zaopiniowania dwóm reprezentatywnym organizacjom związkowym w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego: Radzie Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Powiatu oraz Niezależnemu Samorządnemu Związkowi Zawodowemu "Solidarność". Niezależnie od tego projekt uchwały został przedstawiony do zaopiniowania Związkowi Nauczycielstwa Polskiego Zarządowi Oddziału.

Wojewoda wskazał w skardze, iż w Polsce działa trzecia, poza dwiema wyżej wymienionymi, reprezentatywna organizacja związkowa, a mianowicie Forum Związków Zawodowych. Organizacji tej nie przedstawiono jednakże do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały, albowiem jak wyjaśnił Wójt Gminy w skierowanym do Wojewody piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], "na terenie gminy nie funkcjonuje ZZForum".

Poczynione w sprawie ustalenia Sądu potwierdzają podniesioną w skardze powyższą okoliczność. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy Wydział Cywilny Rejestrowy stwierdził reprezentatywność Forum Związków Zawodowych z siedzibą w [...], zarejestrowanego w Krajowym Rejestrze Sądowym prowadzonym przez Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy pod nr [...]. Postanowienie to uprawomocniło się dnia 21 stycznia 2015 r. Powyższe orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), która utraciła moc obowiązującą dnia 11 września 2015 r., tj. z datą wejścia w życie omówionej wyżej ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego. Stosownie do treści art. 86 nowej ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. organizacje związkowe i organizacje pracodawców, których reprezentatywność została stwierdzona na podstawie orzeczenia sądowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, utrzymują swoją reprezentatywność do końca okresu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 tej ustawy (tzn. okresu 4 lat od dnia uprawomocnienia się uprzednio wydanego orzeczenia).

Oznacza to, iż Forum Związków Zawodowych z siedzibą w [...] w okresie 30 dni poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały oraz w dniu jej uchwalenia, posiadało status reprezentatywnej organizacji związkowej. W konsekwencji Rada Gminy była zobligowana do przedstawienia również temu podmiotowi, poza OPZZ oraz NSZZ "Solidarność", projektu zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Jednakże jak wynika z akt sprawy i co jest okolicznością bezsporną, Rada nie uczyniła zadość powyższemu wymogowi.

W myśl przepisu art. 1 ustawy o związkach zawodowych powołane są one do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6).

W kontekście powołanych regulacji podzielić należy stanowisko organu nadzoru oparte na ugruntowanym orzecznictwie sądowym, iż ilekroć projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a organ prawodawczy zobowiązany będzie do uprzedniego przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (a wcześniej ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego) uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków, niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego (wyroki WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r, sygn. akt II SA/Ke 551/12, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2013 r. II SA/Go 829/13, WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2329/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się nadto, iż jeżeli na obszarze właściwości danej rady gminy brak jest działającej struktury reprezentatywnej organizacji związkowej, nie świadczy to o braku możliwości wyczerpania trybu opiniodawczego uregulowanego w art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Struktur takich należy bowiem poszukiwać na szczeblu wyższym niż gmina – powiatowym, wojewódzkim czy nawet krajowym (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 86/15 baza orzeczeń nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Rada Gminy działań takich nie podjęła.

Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrażony w wyroku z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 551/12, (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl), iż formą wykonywania przez związki zawodowe zadań ustawowych w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych jest właśnie współdziałanie w procesie stanowienia aktów prawnych oraz obrona interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania ograniczony jest zatem do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczących nieokreślonej grupy osób.

Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). Tymczasem prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. W tym kontekście zasadnie pozostawało stanowisko organu nadzoru, iż tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej i wywołującej skutki prawne uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, jak również we wcześniejszym wyroku z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 974/04 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Mając na uwadze podniesione okoliczności, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).