Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2019 roku nr XIV/80/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg gminnych i dróg będących w zarządzie Gminy Konopnica na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie gminy Konopnica stwierdza nieważność § 2 art. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

III SA/Łd 926/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Wieluniu, działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o Prokuraturze (Dz.U. 2019 r. poz. 740); a także art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2019 r., Nr XIV/80/19 w sprawie ustalenia wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych i będących z zarządzie Gminy Konopnica na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie Gminy Konopnica.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej u.d.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, że za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w celu, o którym mowa w 1 § pkt 1, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia, tj. w pkt 5 – przy zajęciu drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem - 3,00 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestie pobierania opłat za zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg uregulowane zostały w art. 40 u.d.p. W myśl ust. 8 powołanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W ocenie strony skarżącej określona w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały stawka - 3,00 zł za każdy dzień zajęcia, drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem – uchwalona została z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p., bowiem dokonuje zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od kryterium niewymienionym w art. 40 ust. 9 ustawy. Powołany przepis nie uwzględnia kryterium, jakim jest rodzaj nawierzchni. Wobec powyższego Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zaskarżonym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarnożyły wnosiła o uwzględnienie skargi. Rada wskazała, że uchwałą z dnia 10 lutego 2020 r., Nr XVI/95/20 dokonała zmiany zaskarżonej uchwały, w ten sposób, że skreśliła kwestionowany skargą § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2019 r., Nr XIV/80/19. Uchwała zmieniająca została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 4 marca 2020 r., pod. poz. 1519.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Powyżej powołany przepis nie określa rodzaju naruszenia prawa, którego następstwem byłoby zastosowanie uregulowanej w nim sankcji nieważności. Kwestii powyższej nie rozstrzyga również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g., w treści której ustawodawca przewidział dwa rodzaje naruszeń prawa – istotne lub nieistotne – mogące być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy (art. 91 u.s.g.). Brak ustawowych definicji ww. rodzajów naruszeń czyni niezbędnym odwołanie się w tym zakresie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym za "istotne" naruszenie prawa zarówno prawa ustrojowego, materialnego, jak i proceduralnego uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za przejaw istotnego naruszenia prawa uznaje się między innymi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Co więcej, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prokurator Rejonowy w Wieluniu uczynił uchwałę Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2019 r., Nr XIV/80/19 w sprawie ustalenia wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych i będących z zarządzie Gminy Konopnica na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie Gminy Konopnica, w zakresie jej § 2 ust. 1 pkt 5 (na skutek oczywistej omyłki pisarskiej skarżący zamiast § 2 ust. 1 pkt 5 wskazał § 2 pkt 5), zgodnie z którym za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w celu, o którym mowa w 1 § pkt 1, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia – przy zajęciu drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem - 3,00 zł. W ocenie strony skarżącej kwestionowany zapis uchwalony został z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej u.d.p., i stanowi naruszenie art. 40 ust. 9 u.d.p., który to przepis nie uwzględnia jako kryterium stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego rodzaju nawierzchni drogi.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa.

Natomiast jak wynika z treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSAwe Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11.

Kwestionowana niniejszą skargą uchwała Rady Gminy Konopnica podjęta została w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl ust. 2 powołanego wyżej przepisu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4 powołanego przepisu); natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (ust. 5 powołanego przepisu).

W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej skargi Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowanym zapisem § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Konopnica wprowadziła bowiem nieprzewidziane w ustawie dodatkowe kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego "drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem". Tymczasem jedynym ustawowym kryterium podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, odnoszącym się do "rodzaju drogi", jest wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. kryterium "kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty".

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1/ drogi krajowe; 2/ drogi wojewódzkie; 3/ drogi powiatowe; 4/ drogi gminne. Powyżej przywołany przepis stanowi zamknięty katalog dróg publicznych. Nie przewiduje kategorii "drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem", jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p.

Dokonany przez Radę Gminy Konopnica podział drogi gminnej na "drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem" nie może zostać wywiedziony także z art. 4 u.d.p. Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w tym przepisie: pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; natomiast droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Reasumując Sąd stwierdza, że powołane powyżej przepisy nie upoważniały Rady Gminy Konopnica do wprowadzenia w § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały dodatkowego, nieznanego ustawie kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego, uzależnionego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej pozostającej w zarządzie Gminy Konopnica. Tym samym uzależnienie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej od tego rodzaju kryterium stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 9 u.d.p., a regulujący tę kwestię zapis § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały został uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z ust. 8 powołanego przepisu.

Sąd podkreśla przy tym, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie zainicjowanego skargą postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały na skutek podjęcia przez Radę Gminy Konopnica uchwały z dnia 10 lutego 2020 r., Nr XVI/95/20, zmieniającej uchwałę Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2019 r., Nr XIV/80/19 w sprawie ustalenia wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych i będących z zarządzie Gminy Konopnica na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie Gminy Konopnica. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady Gminy Konopnica z dnia 30 grudnia 2019 r., Nr XIV/80/19.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842).

e.o.