Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Bożena Pindel, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. (Z.) na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

1. M. Z. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C., który odmówił uwzględniania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na gruncie następującego stanu sprawy.

2.1. Skarżący w dniu (...) r. na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) wniósł zarzut nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej. Wskazał, że ten obowiązek został nałożony z naruszeniem art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej: u.d.p.) w związku z § 1 ust. 1a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1326 – dalej: rozporządzenie z dnia 23 września 2013 r.) poprzez nieprawidłowe nałożenie obowiązku dokonania opłaty za postój pojazdu w miejscu, które nie jest wyznaczone znakami pionowymi oraz poziomymi w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu podniósł, że art. 13b ust. 1 u.d.p. wymaga dla pobrania opłaty za postój pojazdu wyznaczenia miejsca postoju pojazdu w strefie oznaczonej znakiem D-44, jednocześnie znakiem pionowym D-18 oraz adekwatnymi znakami poziomymi P-18 albo P-19, P-20, P-24. Tymczasem miejsce parkowania zobowiązanego przy ul. (...) w C. nie było oznakowane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

2.2. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia (...) r., nr (...) odmówił uwzględnienia zarzutu. W uzasadnieniu powołał się na pismo Dyrektora M. Z. D. i T. w C. z dnia (...) r., określając ten podmiot jako wierzyciela. Z pisma tego wynikało, iż należność objęta tytułem wykonawczym (w którym jako wierzyciela oznaczono Prezydenta Miasta C. – uzupełnienie WSA) dotyczy parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania wyznaczonej znakami D-44 i D-45. Na ulicy, na której zaparkowano pojazd zobowiązanego miejsca postojowe oznaczone są znakami pionowymi D-18 "parking" z naklejką "płatny". W świetle tego, Prezydent Miasta stwierdził, że w sprawie nie występuje podstawa do uwzględnienia zarzutu wskazana przez zobowiązanego.

2.3. Kolegium decyzją z dnia (...) r., nr. (...) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że w tej sprawie Prezydent Miasta występuje jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny, co oznacza że należało w sprawie zarzutów wydać tylko jedno postanowienie.

W dalszej kolejności Kolegium podało, że obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty za postój pojazdu na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania wynika z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Taką strefę ustala rada gminy.

W tej sprawie pojazd zobowiązanego w dniu 3 marca 2015 r. był zaparkowany na ulicy, która stanowiła część strefy płatnego parkowania wyznaczonej znakami D-44 i D-45. Na tej ulicy miejsca postojowe zostały oznaczone znakami pionowymi D-18 "parking" z naklejką "płatny". W pojeździe zobowiązanego nie było dowodu uiszczenia opłaty parkingowej. Została sporządzona dokumentacja fotograficzna.

Następnie Kolegium stwierdziło, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie istnieje na całym wydzielonym obszarze stanowiącym strefę płatnego parkowania, tj. na każdej drodze publicznej w tej strefie. Obowiązek dotyczy każdego miejsca w tej strefie, które może być faktycznie wykorzystane do parkowania. Kończąc, w jednym zdaniu, skwitowało że tym bardziej taki obowiązek ciąży w przypadku parkowania w miejscach przeznaczonych do parkowania, na których brak jest oznakowania poziomego.

3.1. W skardze zobowiązany przedstawił argumenty jak w piśmie stanowiącym zarzuty. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (powinno być postanowienia), umorzenie postępowania, a także ewentualnie na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia wskazując na sposób załatwienia sprawy.

W skardze wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych zdjęć obrazujących miejsce parkowania, tuż po nałożeniu na niego obowiązku uiszczenia opłaty oraz w dniu 18 lipca 2016 r., tj. kiedy już stosowne oznakowanie poziome zostało wykonane. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, ponieważ narusza przepis prawa materialnego w sposób, miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i w konsekwencji przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W niniejszej sprawie błędna wykładnia art. 13b ust. 1 u.d.p. ograniczyła zakres rozważań organu co do stanu prawnego sprawy, tj. zdeterminowała nieprzeprowadzenie przez Kolegium wykładni przepisów prawa, na które powołuje się skarżący, podnosząc że nałożony na niego obowiązek nie istnieje.

5. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przy czym podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności (przesłanki) wymienione w tym przepisie (w punktach 1 – 10). Zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego – o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.).

W rozpoznawanej sprawie organem egzekucyjnym jest Prezydent Miasta, będący równocześnie wierzycielem egzekwowanej należności, zatem (wbrew poglądowi wyrażonemu przez organ I instancji) nie powstała konieczność, przewidziana w art. 34 § 1 u.p.e.a., zwracania się do wierzyciela o uprzednie zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów.

Przedmiotem skargi jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym ostateczne postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutów, wobec czego - w związku z charakterem obowiązku, jaki wskazany został w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym, tj. obowiązku poniesienia opłaty dodatkowej z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania - wskazać należy, że obowiązek poniesienia takich opłat określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Należy przy tym mieć na względzie, że w rozpatrywanej sprawie egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa, a więc jego zasadność nie była uprzednio weryfikowana w żadnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Zatem to dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, kwestie zasadności egzekwowanego obowiązku i wystawienia tytułu wykonawczego mogą i powinny być wyjaśnione. Uznać więc należy, że w sprawach tego rodzaju (gdy obowiązek powstaje z mocy prawa), organ egzekucyjny, który jest zarazem wierzycielem zobowiązany jest do wyjaśnienia podnoszonych zarzutów i do wykazania (udowodnienia), że egzekwowany obowiązek istnieje na podstawie obowiązujących regulacji prawnych, przy uwzględnieniu zasad postępowania dowodowego określonego w przepisach k.p.a., które mają "odpowiednie zastosowanie" w postępowaniu egzekucyjnym, w myśl art. 18 u.p.e.a.

6. W tej sprawie okoliczności faktycznie nie budzą sporu. Zobowiązany zaparkował pojazd w strefie płatnego parkowania, oznaczonej znakami pionowymi D-44 i D-45, na której posadowiono także znak pionowy D-18 "parking" z naklejką "płatny". Natomiast na tym obszarze – w dniu postoju samochodu zobowiązanego - nie oznaczono stanowisk postojowych znakami poziomymi, w tym nie wytyczono linii wyznaczającej pas postojowy (P-19).

Kwestię sporną stanowi to, czy wobec braku oznakowania poziomego, skarżący miał obowiązek uiszczać opłatę parkingową na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b ust. 1 u.d.p. – a tym samym, czy zachodzi przesłanka nieistnienia obowiązku, określona w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Do skargi zobowiązany dołączył dokumentację fotograficzną miejsca, w którym parkował pojazd, obrazującą oznakowanie tego miejsca w dniu 4 marca 2015 r. (tuż po dniu nałożenia opłaty dodatkowej) oraz w dniu 18 lipca 2016 r. Wynika z niej, że początkowo przedmiotowe miejsce nie zawierało oznakowania poziomego, ani nie było ograniczone zakazem zatrzymania, zaś w późniejszym okresie zostało oznakowane znakiem poziomym P-19, tj. linią wyznaczającą pas postojowy, po zakończeniu której zakazano zatrzymania pojazdu (znak B-36).

7. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie istnieje na całym wydzielonym obszarze stanowiącym strefę płatnego parkowania, tj. na każdej drodze publicznej w tej strefie – nie jest trafne.

Punktem wyjścia dla oceny tego poglądu należy uczynić art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stosownie zaś do art. 13b ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ponadto, zgodnie z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcom drogi wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów. Art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi zaś, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

W sprawie kluczowego znaczenia nabiera więc rozumienie użytego w art. 13b ust. 1 u.d.p. określenia "wyznaczone miejsce", z którym koresponduje treść art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. mówiąca o wyznaczaniu w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów. W tej mierze Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 (Lex nr 2067886) i na nim oprze poniższe spostrzeżenia.

W ramach wykładni pojęcia "w wyznaczonym miejscu" na podkreślenie zasługuje, że w procesie interpretacyjnym nie wolno traktować żadnego fragmentu interpretowanego przepisu prawnego jako zbędnego. Z założenia racjonalności prawodawcy wynika, iż kieruje się on intencją precyzyjnego wyjaśnienia wszystkich zagadnień, dlatego nie można pominąć żadnej części wypowiedzi prawnej. Zgodnie z regułami języka normatywnego, w aktach normatywnych należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu i unikać wykorzystywania określeń specjalistycznych, jeżeli mają odpowiednik w języku potocznym. Dlatego też przy tłumaczeniu znaczenia normy należy przypisać jej takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstępstwem od tego znaczenia, która to jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

W powszechnym rozumieniu wyrażenie "wyznaczyć" oznacza "wytyczyć coś, określić granice, bieg czegoś za pomocą linii, znaków" (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1994). Wyznaczone miejsce jest to więc wydzielona za pomocą linii albo znaków powierzchnia określonego terenu.

Wyrażenie "wyznaczone miejsce" użyte w art. 13b ust. 1 u.d.p. oznacza zatem wyznaczone za pomocą linii lub znaków odpowiednie stanowisko przeznaczone na postój pojazdów samochodowych.

Odczytując treść art. 13b ust. 1 u.d.p. nie można więc pomijać analizowanego zwrotu. Stanowiłoby to bowiem dokonywanie wykładni tekstu prawnego wbrew zakazowi per non est - czyli w taki sposób, że pewien jego fragment uznany został za zbędny, a więc niezawierający treści normatywnej (por. uchwała TK z dnia 14 czerwca 1995 r., W 19/94, OTK 1995/1/23; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2002 r., III SA 3241/00, Lex nr 54109; orzeczenie SN z dnia 10 września 1965 r., II CR 263/65, Lex nr 5864).

Wprowadzając omawiane sformułowanie do przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. ustawodawca postanowił, że opłata za postój w strefie płatnego parkowania może być pobierana tylko wówczas, gdy postój pojazdu samochodowego realizowany jest w miejscu wyznaczonym do parkowania. Przyjąć przy tym należy, że postój pojazdu mieści się w zakresie treściowym parkowanie pojazdu (por. wyrok TK z 27 stycznia 2004 r., P 9/03). Tym samym wyłączona jest możliwość pobierania opłaty za postój w innym niż wyznaczone miejsce.

Nie jest więc dopuszczalne, jak uczyniło to Kolegium, uznanie za wyznaczone miejsce, terenu całej strefy płatnego parkowania. Gdyby bowiem przyjąć, że taka możliwość istnieje, to wówczas analizowany przepis powinien mieć brzmienie: "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Skoro jednak ustawodawca zawarł w przepisie zwrot "w wyznaczonym miejscu", to należy mu nadać określoną treść normatywną, a nie pomijać w procesie wykładni.

Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II GSK 1852/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., I OSK 2391/15; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r., I SA/Sz 878/16; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2016 r., I SA/Sz 1007/16; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r., II SA/Op 297/16), jak również w doktrynie (R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Komentarz do art. 13b, LEX 2012; J. Hasiewicz, Cicha rewolucja w strefach płatnego parkowania, Rzeczpospolita z dnia 2 kwietnia 2014 r.).

8. Powyższe konkluzja prowadzi do dalej idącego wniosku, że dokonana przez Kolegium wykładnia art. 13b ust. 1 u.d.p. nie była prawidłowa. Naruszenie tego przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię miało znaczenie dla wyniku rozpoznania zarzutu skarżącego opartego o art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., ponieważ organ II instancji bazując na błędnym założeniu, bez jakiejkolwiek analizy stwierdził bezpodstawność zarzutu zobowiązanego. Kolegium przyjęło bowiem, że skoro opłacie dodatkowej podlega parkowanie nawet w miejscu do tego nieprzeznaczonym, byle w strefie płatnego parkowania, to tym bardziej przedmiotowej opłacie podlega parkowanie w miejscu (zasadniczo) do tego przeznaczonym, na którym jednak nie ma oznakowania poziomego.

Wskazany brak rozważań Kolegium, w realiach tej sprawy nie jest akceptowalny dla Sądu.

Po pierwsze dlatego, że zobowiązany od początku, w swoich zwięzłych pismach, podnosił tylko jeden zarzut, tj. właśnie brak stosownego oznakowania poziomego i powoływał się w tej mierze na przepisy prawa. Stąd pominięcie przez organ tego konkretnie zagadnienia należy potraktować, co najmniej jako niepełne rozpoznanie zarzutu skarżącego.

Po drugie, z załączonych do skargi fotografii miejsca w którym parkował zobowiązany, lecz sporządzonych w terminie późniejszym (w 2016 r.) wynika, że to samo miejsce po nałożeniu na zobowiązanego opłaty dodatkowej, zostało oznakowane znakiem poziomym P-19, tj. linią wyznaczającą pas postojowy, po zakończeniu której zakazano zatrzymania pojazdu (znak B-36). W dniu w którym zobowiązany parkował samochód to miejsce nie posiadało tego rodzaju oznakowania.

Po trzecie, regulacje dotyczące zagadnienia wyznaczania w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów wymagają pogłębionej analizy. Oprócz treści art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 i ust. 6 u.d.p. w polu widzenia należy bowiem mieć przepisy wykonawcze. W ocenie Sądu, w realiach tej sprawy obowiązkiem Kolegium było poddanie analizie regulacji zawartych w:

- rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002 r., poz. 1393 – dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2002 r.);

- rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 r., poz. 2181 ze zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r.) w brzmieniu od dnia 14 lutego 2014 r. nadanym powołanym już wyżej rozporządzeniem z dnia 23 września 2013 r.

Wprawdzie rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. oraz z dnia 3 lipca 2003 r. i zmieniające je rozporządzenie z 22 września 2013 r. - zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2007 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 1137 ze zm.), czyli nie są aktami wykonawczymi do u.d.p., ale niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym należą do tej części systemu prawa, która jest związana z materią organizacji ruchu drogowego. Należy je zatem uwzględnić przy interpretacji art. 13, 13b i 13f u.d.p. (por. powołany już wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/13).

Sąd wskazuje zatem, że zgodnie z § 58 ust. 4 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. znak D-44 "strefa parkowania" oznacza wjazd do strefy, w której za postój pojazdu jest pobierana opłata.

Według § 52 ust. 1 tego rozporządzenia znak D-18 "parking" oznacza miejsce przeznaczone na postój pojazdów (zespołów pojazdów), z wyjątkiem przyczep kempingowych (...).

Na analizie tych regulacji nie można jednak poprzestać, ponieważ jednocześnie należy zwrócić uwagę na treść § 90 ust. 2 i 3 tego samego rozporządzenia, zgodnie z którym znak P-18 "stanowisko postojowe" wyznacza miejsce przeznaczone do postoju pojazdów (ust. 2), a znak P-19 "linia wyznaczająca pas postojowy" wyznacza pas przeznaczony na postój pojazdów wzdłuż krawędzi jezdni lub oddziela od niej zatokę postojową (ust. 3).

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na aktualne regulacje rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., który w § 1 stanowi, że szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych - określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, a dla znaków drogowych poziomych - określa załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Wymaga podkreślenia, że w załączniku nr 1 w pkt 5.2.50. prawodawca wskazał, że znak D-44 "strefa płatnego parkowania" stosuje się w celu wskazania strefy, w której w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo pobierana jest opłata za postój pojazdu samochodowego. Ponadto zawarł tam regulację, że w strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 oraz (podkr. WSA) znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w: pkt 5.2.4, pkt 5.2.5, pkt 5.2.6 i pkt 5.2.9.2. Wskazana treść załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. obowiązuje od dnia 14 lutego 2014 r. i została wprowadzona na mocy § 1 pkt 1 lit. a. rozporządzenia z dnia 23 września 2013 r. – na które powołuje się skarżący.

Ostatnia uwaga nie pozostawia wątpliwości, że Kolegium miało obowiązek wypowiedzieć się, czy – mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu spornego parkowania pojazdu przez skarżącego - w strefie płatnego parkowania, miejsca dla postoju można było wyznaczać tylko znakami pionowymi (w tym znakiem D-18), czy też konieczne było jednoczesne oznakowanie znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w: pkt 5.2.4, pkt 5.2.5, pkt 5.2.6 i pkt 5.2.9.2 (t.j. m.in. znakiem P-19 "linia wyznaczająca pas postojowy"). Wynika to z użytego łącznika "oraz", który w języku potocznym ma charakter koniunkcyjny, podobnie jak spójniki "i", "tudzież", "a także", "jak również" - stosowane w razie łączenia wypowiedzi współrzędnie złożonych (por. Słownik języka polskiego, PWN 1960, s. 514; Słownik języka polskiego, PWN 1979, t. II, s. 537; S. Jodłowski, W. Taszycki: Słownik ortograficzny, Zakład Narodowy im. Ossolińskich 1980, s. 103; E. Przyłubska, F. Przyłubski: Język polski na co dzień, "Wiedza Powszechna" 1962, s. 177; Słownik poprawnej polszczyzny w opracowaniu L. Drabik i E. Sobol, PWN 2004, s. 510). Z drugiej strony, jak zauważył NSA w uchwale z dnia 25 lutego 2002 r., FPS 13/01 (Lex nr 51558) poprzestanie na bezrefleksyjnym przeniesieniu tego argumentu do analizy języka tekstów prawnych, jest ryzykowne. Spójniki koniunkcyjne "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" występują bowiem w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 148-151). O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi prawodawcy.

9. Analizy obejmującej właśnie wszystkie naszkicowane wyżej przez Sąd aspekty sprawy zabrakło w zaskarżonym postanowieniu.

Niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pełnego wywodu co do wskazania dlaczego nie jest zasadne twierdzenie skarżącego o nieistnieniu obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej narusza art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126, 140 i 144 k.p.a. przy zastosowaniu art. 18 u.p.e.a.

Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej aktu z przytoczeniem przepisów prawa. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić – zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym – wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu I instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu aktu administracyjnego wydanego w II instancji nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia prawnej oceny stanu faktycznego, które kwestionuje podmiot administrowany w środku zaskarżenia, rodzi podejrzenie, czy prawdopodobieństwo, że organ nie dokonał kompleksowej analizy stanu prawnego danej sprawy, a tym samym nienależycie rozpoznał środek zaskarżenia.

W istocie sądowa kontrola działalności administracji publicznej oznacza, w aspekcie merytorycznym (odnośnie do przyczyn rozstrzygnięcia), kontrolę uzasadnienia decyzji, czy postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., I FSK 378/10, Lex nr 1080530). Uzasadnienie to stanowi bowiem uzewnętrznienie motywów podjęcia rozstrzygnięcia, ma pokazać rozumowanie organu, umożliwić jego kontrolę oraz przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia; ma odpowiedzieć na pytanie "dlaczego?" (por. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2010, nr 5-6, s. 513). Decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, to akt, z którego strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego.

Należy dodać, że skoro organ nie dokonał wyczerpującej analizy stanu prawnego sprawy, to nie może tego uczynić Sąd. Sąd nie może bowiem zastępować organu administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej, a sposób rozumowania i wyniki – w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej – jak wyżej argumentowano, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu administracyjnego, spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd administracyjny nie może bowiem kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych (por. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych, w: Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., III SA/Wa 2389/12, Lex nr 1323956; wyrok WSA w Opolu z dnia 19 maja 2010 r., I SA/Op 135/10, Lex nr 578101; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r., I SA/Po 778/09, Lex nr 542059; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2008 r., III SA/Wa 338/08, Lex nr 497630).

Wskazane naruszenie prawa może mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ nie można wykluczyć, że dokonanie przez Kolegium analizy wszystkich naszkicowanych przez Sąd aspektów sprawy, doprowadziłoby organ odwoławczy do innego rozstrzygnięcia.

10. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z niniejszego uzasadnienia. Kolegium będzie więc związane wykładnią Sądu art. 13b ust. 1 u.d.p. co do tego, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie istnieje na całym wydzielonym obszarze stanowiącym strefę płatnego parkowania, lecz tylko w wyznaczonych miejscach w tej strefie. Po drugie, dokona analizy zasadności zarzutu zobowiązanego mając na uwadze zacytowane wyżej regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach - w brzmieniu od dnia 14 lutego 2014 r. nadanym rozporządzeniem z dnia 23 września 2013 r.

11. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 100 złożył się wpis, ponieważ skarżący, działający osobiście, nie wykazał, aby poniósł inne koszty niezbędne do celowego dochodzenia jego praw.