Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Anna Lech NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1487/07 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1487/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję, z dnia [...], nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku J. M. z dnia [...], złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek J. M., który powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniósł o:

1) szczegółowe przedstawienie trybu załatwiania sprawy przetwarzania jego danych osobowych przez [...] S.A., którą Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych prowadził pod sygnaturą [...],

2) szczegółowe omówienie powodów opóźnienia wydania decyzji w sprawie,

3) przekazanie kserokopii dokumentów, które świadczyłyby, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zbierał dodatkowe dowody w sprawie,

4) przekazanie kserokopii dokumentów, które zawierają kolejne czynności mające związek z jego skargą z dnia 18 sierpnia 2006 r., w szczególności tryb obiegu jego skargi w urzędzie, kto ją otrzymał, kiedy itp.

Decyzją z dnia [...] Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmówił uwzględnienia wniosku. Inspektor powołał jako podstawę prawną przepis art. 16 w związku z art. 1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.). Organ wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie legalności przetwarzania przez [...] S.A. danych osobowych J. M., zawartych we wnioskach skarżącego o otwarcie rachunku bankowego. Postępowanie to zakończyło się odmową uwzględnienia wniosku skarżącego. Ostateczna decyzja z dnia [...]. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 282/07, oddalił skargę J. M.. Odnosząc się do pierwszego żądania Inspektor stwierdził, że sprawa dotycząca stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej nie ma charakteru informacji publicznej. W odniesieniu do drugiego żądania wniosku organ wskazał, iż środkiem zwalczania bezczynności organu administracyjnego jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. W kwestii dostępu do dokumentów z postępowania w przedmiocie ochrony danych osobowych, organ uzasadnił odmowę treścią art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, iż skarżący może jako strona tego postępowania skorzystać z odrębnej regulacji, tj. art. 73 i art. 74 K.p.a.

J. M. złożył do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych pismo, które określił jako odwołanie. Zarzucił naruszenie art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 8 ust.2 ustawy zasadniczej. Argumentował, że zakres informacji, o które wnioskował, nie należą do dokumentów do których ma dostęp jako strona postępowania administracyjnego. Takimi dokumentami są, w jego ocenie, dokumenty świadczące o podejmowaniu poszczególnych czynności w sprawie - polecenia wykonania sprawy, dekretacja sprawy na urzędnika, obieg dokumentów w urzędzie itp. Wywodził, opierając się na przepisie art. 5 ust.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż nie można ograniczać dostępu do informacji w sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym. Nadto podniósł, że składał skargi dotyczące opóźnienia wydania decyzji, ale nie otrzymał odpowiedzi. Wreszcie, zdaniem skarżącego, przysługuje mu prawo odwołania, a nie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak go błędnie pouczono.

Decyzją z dnia [...], Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przytoczył art. 127 § 3 K.p.a. i wskazał, że jest ministrem, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Potraktował zatem "odwołanie" jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powtórzył ocenę, według której sprawa stosowania prawa w indywidualnej sprawie nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wszystkie informacje związane ze sprawą zawarte są w aktach postępowania administracyjnego. Generalny Inspektor nie gromadzi natomiast dokumentacji o czynnościach faktycznych, z uwagi na brak podstaw w przepisach. Podtrzymał także stanowisko wyartykułowane w pierwszej decyzji, przytaczając obszerną argumentację, w zakresie pozostałych żądań skarżącego.

. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji RP, poprzez obrazę art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust.2 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, poprzez obrazę art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także niewłaściwą interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że zaskarżony organ nie ustosunkował się do podstaw zawartych w odwołaniu, które wskazywały Konstytucję RP jako prawo nadrzędne w stosunku do ustaw obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji za trafny uznał pogląd, według którego uprawnienie strony do żądania odpisów dokumentów wynika z art. 73 K.p.a., a nie z przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd argumentował, że ustawodawca w art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyznał prymat obowiązującym już ustawom, w tym przypadku ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, która w Rozdziale 3, w art. 73 i art. 74 reguluje dostęp do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Stronie postępowania administracyjnego udostępnia się informacje na zasadach procesowych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według Sądu pierwszej instancji, organ nie naruszył także przepisów Konstytucji RP, ani norm zawartych w art. 6 i art. 7 K.p.a. Sąd zauważył natomiast, że wniesienie skargi na bezczynność ministra nie wymaga złożenia zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Strona może w tej sytuacji wnieść skargę określoną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej J. M. zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez nakazanie Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych udostępnienia informacji objętych wnioskiem z dnia [...] lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację przepisu art. 1 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że dostęp do informacji publicznej zostanie wyłączony w sytuacji, gdy dostęp do informacji publicznej będzie mógł zostać zrealizowany na podstawie innego przepisu prawa, w tym przypadku na podstawie art. 73 i 74 K.p.a., bez dokonania jednocześnie oceny prawnej, czy przepis art. 1 ust.2 jest zgodny z konstytucyjnym wzorcem dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust.3 Konstytucji, tj. określającym ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, które może nastąpić wyłącznie ze względu na cele określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co stanowi naruszenie przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 61 ust.3, przez co spełniona jest przesłanka wynikająca z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący ocenił działanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jako naruszające jego prawa obywatelskie, a także niezrealizowanie podstawowych obowiązków organów państwa, które zostały określone w Konstytucji i ustawach. Wywodził, iż w toku postępowania organy administracji powinny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisu art. 1 ust.2 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd pierwszej instancji nie wyraził odmiennej oceny, to znaczy nie odczytał omawianego przepisu jako jedynej normy regulującej dostęp do informacji publicznej. W szczególności Sąd nie zakwestionował dalszego, mimo wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, działania przepisów art. 73 i art. 74 K.p.a., w zakresie w jakim regulują dostęp strony postępowania administracyjnego do akt tego postępowania. Rację ma także Sąd pierwszej instancji, gdy twierdzi, że w takiej sytuacji Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, niepublikowany). Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236465). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 K.p.a. (por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 462-463; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 390-391). W tym zakresie, z mocy art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut braku oceny prawnej, czy przepis art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z konstytucyjnym wzorcem dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust.1 Konstytucji RP. Nie kwestionował prawa strony postępowania administracyjnego do informacji publicznej, wskazując jedynie, że ochrona tego prawa wynika z art. 73 K.p.a. Nie można zatem twierdzić, iż Sąd interpretował przepis art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako normę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Wykładnia ta nie narusza zatem ani przepisu art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani przepisów art. 61 Konstytucji RP. Zauważyć jeszcze warto, że stanowisko Sądu umacnia dyspozycja art. 61 ust.4 Konstytucji RP, według której tryb udzielania informacji, o których mowa w ust.1 i 2, określają ustawy. Przepis art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko zatem nie narusza norm konstytucyjnych, ale wręcz stanowi realizację konstytucyjnej reguły, która upoważnia do istnienia różnych trybów umożliwiających dostęp do informacji publicznej. Jedynym warunkiem sformułowanym przez ustawodawcę konstytucyjnego jest zawarcie tych trybów w aktach normatywnych rangi ustawowej (poza regulaminami Sejmu i Senatu, które nie odnoszą się do niniejszej sprawy).

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.