Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 968/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Iława na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 października 2017 r. nr PN.4131.278.2017 w przedmiocie ustalania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie Miasta Iławy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Miejskiej Iława 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Ol 968/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Iława uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 3 października 2017 r. nr PN.4131.278.2017 w przedmiocie ustalania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie Miasta Iławy.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z 28 sierpnia 2017 r. nr XLIV/364117 Rada Miejska w Iławie, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r. Nr 24 poz. 142 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34 poz. 198 ze zm.), ustaliła dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie Miasta Iławy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 października 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność ww. uchwały. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała rażąco narusza obowiązujący porządek prawny.

Uchwałą zostały ustalone dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Miasta Iławy. Rada Miejska zastosowała przy tym rozróżnienie placówek handlu detalicznego ze względu na ich usytuowanie, zaś zakładów gastronomicznych ze względu na ich usytuowanie oraz rodzaj świadczonych usług (imprezy rozrywkowe). Spod regulacji wyłączono usługi: hotelarskie, agroturystyczne, w zakresie ochrony zdrowia, a także stacje paliw.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził, że akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy do ustawy, musi więc ją wykonywać, uzupełniać, ale nie może regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Zdaniem Wojewody, rada gminy podejmując tego typu uchwałę powinna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy dotyczą wyłącznie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników oraz nie stanowią środka służącego realizacji innych celów, jak np. ograniczenia dostępności napojów alkoholowych, zachowania porządku publicznego, zachowania ciszy nocnej, itp. Dopuszczenie możliwości stanowienia w oparciu o art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy przepisów prawa miejscowego ze względu na chęć uwzględnienia szeroko rozumianego interesu publicznego w postaci np. zapobiegania alkoholizmowi czy zachowania bezpieczeństwa publicznego, prowadziłoby bowiem do zaakceptowania niedopuszczalnego dualizmu przepisów prawa miejscowego. Wskazanym celom służą zupełnie inne instrumenty prawne, przewidziane w innych aktach prawnych. Z załączonego do uchwały uzasadnienia, wskazującego co prawda, iż przyjęte przez Radę Miejską regulacje mają na celu doprecyzowanie dni i godziny otwierania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych oraz usługowych na terenie miasta, a także dostosowanie czasu pracy do miejscowych potrzeb, nie wnika jakimi względami kierowali się radni różnicując godziny otwierania i zamykania ww. placówek. Ze zgromadzonej w trakcie postępowania nadzorczego dokumentacji, w szczególności protokołu z sesji Rady, na którym podjęto przedmiotową uchwałę, również nie wynika, jakie przyczyny - objęte przepisami wprowadzającymi Kodeks pracy, zadecydowały o tym, że radni zdecydowali ustalić zróżnicowane w sposób określony w uchwale, godziny otwierania i zamykania wskazanych zakładów i placówek.

Gmina Miejska Iława wywiodła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Odwołując się do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji przypomniał, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednym z przepisów zawierających takie upoważnienie jest art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, według którego dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 13 czerwca 2002 r. sygn. III RN 54/02, zgodnie z którym ratio legis regulacji przewidzianej w art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie jest uporządkowanie spraw związanych z rozkładem czasu pracowników zatrudnionych w placówkach handlu detalicznego, zakładach gastronomicznych i zakładach usługowych dla ludności. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że jego przedmiotem jest objęty czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności, nie zaś czas pracy zatrudnionych w nich pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy upoważnia radę gminy do wydania uchwały w zakresie określenia czasu tj. dni i godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd zaznaczył, że określanie godzin i dni otwarcia oraz zamykania placówek handlowych i zakładów gastronomicznych nie ma na celu ograniczenia dostępności i spożycia alkoholu, bowiem te cele są urzeczywistniane przez zastosowanie środków prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 320 ze zm.). Nadto ratio legis regulacji przewidzianej w art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie jest też realizacja celów określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym czyli stworzenie przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł ponadto, że przepis art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie zawiera wytycznych, którymi powinna kierować się rada gminy w podejmowaniu uchwały określającej dni i godziny otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, jak czyniła to ustawa z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych.

Zdaniem WSA, tego rodzaju "blankietowe" upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego odzwierciedla samodzielność prawotwórczą samorządu gminnego, dla której przepisy ustaw wyznaczają jedynie granice, nie zaś szczegółowe kryteria, jak jest to przyjęte w odniesieniu do rozporządzeń (art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W zakresie ustalania godzin i dni otwarcia placówek i zakładów, o których mowa, i wydawania stosownych aktów prawa miejscowego w tym przedmiocie, samorząd terytorialny (gmina) uczestniczy w wykonywaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd wskazał też, że stanowienie prawa w zakresie spraw miejscowych jest jakościowo odmienną działalnością od wydawania przez egzekutywę aktów wykonawczych do ustaw (art. 92 Konstytucji RP). Dlatego też chybiona byłaby analogia polegająca na stawianiu identycznych wymagań co do przesłanek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawując kontrolę w zakresie legalności działalności administracji publicznej (w tym przypadku pośrednio nad aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego) nie jest władny, szanując samodzielność prawodawczą gmin, formułować bardziej szczegółowego katalogu wytycznych obowiązujących rady gmin w wykonywaniu upoważnienia zawartego w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji - zakwestionowana uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, Rada Miejska nie przekroczyła bowiem upoważnienia ustawowego i uregulowała wyłącznie dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta Iława.

Odwołując się do art. 20 i 22 Konstytucji RP WSA wskazał, że przepisem ustawowym ograniczającym swobodę działalności gospodarczej jest art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks Pracy, którego prawo stosowania przez gminę wynika wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej z uwagi na ważny interes publiczny, wynikające z art. 22 Konstytucji, w tym przypadku znajduje uzasadnienie w przepisie art. 166 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wskazał, że przez "zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej" należy rozumieć zarówno potrzeby osób prowadzących działalność gospodarczą, jak i osób korzystających z usług zakładów lub placówek określonych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Organ ma więc obowiązek uwzględnienia i wyważenia interesów różnych grup społecznych, a więc zarówno pracowników zatrudnionych w tych zakładach lub placówkach, osób je prowadzących w ramach działalności gospodarczej, a także konsumentów i klientów oraz osób, dla których usytuowanie tych zakładów i placówek może być źródłem uciążliwości i niedogodności.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że podjęta uchwała, określająca godziny pracy wskazanych placówek nie narusza prawa, ponieważ z mocy przepisu rangi ustawowej możliwe jest ograniczenie zasady swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie WSA, objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie narusza także art. 32 ust.1 Konstytucji RP.

Sąd wskazał, że równość w prawie oznacza, by stanowione prawo w swej treści nie zawierało rozróżnień faworyzujących lub dyskryminujących pewne grupy obywateli. Zaś ocena konstytucyjności każdego zróżnicowania musi znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, które winny mieć 1) charakter relewantny, 2) charakter proporcjonalny, 3) muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Zdaniem WSA, w sprzeczności z zasadą równości nie pozostaje § 1 ust. 2 uchwały wyłączający ograniczenia czasu otwierania i zamykania, o których mowa w ust. 1 pkt 3 (zakłady gastronomiczne) i 4 (zakłady gastronomiczne zorganizowane w postaci ogródków zlokalizowanych na wolnym powietrzu) względem zakładów gastronomicznych organizujących imprezy rozrywkowe: zabawy taneczne, dyskoteki, koncerty, przyjęcia okolicznościowe, i które odbywają się w zamkniętych pomieszczeniach zakładów spełniających odpowiednie warunki (wymagania) techniczne, przewidziane dla tego rodzaju lokali, przy zachowaniu przez organizatorów norm określonych w odrębnych przepisach prawnych, w szczególności dotyczących bezpieczeństwa oraz zachowania ciszy nocnej.

Cechą relewantną rzeczonych zakładów względem pozostałych jest organizowanie przez nie imprez rozrywkowych, rodzajowo zdefiniowanych. Zatem świadczona przez rzeczone zakłady usługa jest zrelatywizowana względem imprezy rozrywkowej, służy jej realizacji, a zatem ma względem niej charakter wykonawczy. Zdefiniowany charakter owych imprez rozrywkowych skutkuje per se ich nienormatywnością, a w każdym razie co najmniej ze znaczną trudnością ich egzekwowalności. Ta cecha imprezy rozrywkowej uzasadniała – w ocenie WSA – wyłączenie zakładów gastronomicznych spod ogólnego ograniczenia czasu otwierania i zamykania zakładów, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 § 1 uchwały, skoro niewątpliwie była to cecha relewantna względem ogółu zakładów gastronomicznych (właściwie ich właścicieli, przedsiębiorców), a zatem nie pozbawiona była cechy uznaniowości, a przez to dyskryminacji. Cechę dyskryminacji przedsiębiorców nosiłaby uchwała czyniąca dystynkcję czasową w zakresie czasu otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, bez wyraźniej ku temu przyczyny gospodarczej (społecznej).

Sąd pierwszej instancji uznał, że cel art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy realizuje także § 2 uchwały, w którym Rada Miejska Iławie w istocie wyłączyła wskazane w nim usługi (hotelarskie, agroturystyczne, w zakresie ochrony zdrowia i stacji paliw) spod działania analizowanego przepisu. W każdym razie brak regulacji w tym zakresie nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. XII § 1 ww. ustawy.

Sąd wskazał, że art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 1638) w legalnej definicji świadczenia szpitalnego podaje, że jest nim wykonywane całą dobę kompleksowe świadczenia zdrowotne polegające na diagnozowaniu, leczeniu, pielęgnacji i rehabilitacji, które nie mogą być realizowane w ramach innych stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych lub ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych; świadczeniami szpitalnymi są także świadczenia udzielane z zamiarem zakończenia ich udzielania w okresie nieprzekraczającym 24 godzin. Zatem ich normatywną cechą jest całodobowość funkcjonowania, tak samo, jak zakładów hotelarskich, gastronomicznych, czy wreszcie stacji paliw.

Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia uchwały, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy prawa nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał. Zaskarżona uchwała nie została uzasadniona na piśmie, jednak brak ten nie pozwala na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały odpowiadają obowiązującym przepisom prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Gminy Miejskiej w Iławie, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 2168 ze zm.) w zw. z art. 20, art. 22, art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż kwestionowana przez Wojewodę uchwała odpowiada prawu, tym samym uznając, iż Rada Miejska w Iławie, podejmując przedmiotową uchwałę rozważyła w dostatecznym stopniu wszystkie okoliczności wynikające z warunków lokalnych, a z drugiej strony konstytucyjne gwarancje równości podmiotów wobec prawa, zakazu dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym oraz wolności działalności gospodarczej, a co za tym idzie dopuszczenie do różnicowania sytuacji podmiotów gospodarczych, bez uzasadnienia motywów takiego działania organu Gminy, w sytuacji gdy Rada Miejska w Iławie nie wskazała kryteriów dokonanego zróżnicowania godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych i usługowych, w szczególności w zakresie wprowadzonych wyłączeń od ustalonych godzin czynności ww. zakładów;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, pomimo że przepisy kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały były niezgodne z prawem.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Iława wniosła o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 3 lutego 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 oraz z 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Zarzut procesowy został sformułowany jako konsekwencja naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego zatem ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy w związku z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22, art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Iławie odpowiada prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną słusznie zauważono, iż Rada Miejska w Iławie podejmując uchwałę 28 sierpnia 2017 r. nie mogła naruszyć wskazywanego w zarzucie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w wersji publikacji wskazywanej w petitum skargi kasacyjnej - Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm., ponieważ tenże Dziennik Ustaw ogłoszony został 24 listopada 2017 r., po podjęciu uchwały. Niemniej jednak, uchybienie to potraktowane zostało jako oczywista omyłka autora skargi kasacyjnej bowiem treść art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie uległa zmianie od daty podjęcia uchwały (por. Dz.U. z 2016 r. poz.1829).

Przypomnieć też należy, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i na czym to naruszenie polegało. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005 nr 3 poz. 36; z 12 października 2005 r. sygn. I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. I OSK 459/06).

Mając na względzie powyższe uwagi o charakterze ogólnym należy podkreślić, że w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentów dotyczących wadliwej wykładni wskazanych w zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, nie przedstawiono też wykładni prawidłowej zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Wprawdzie ta wadliwość skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była częściowa rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści tego zarzutu na podstawie skonfrontowania jego treści z uzasadnieniem skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zatem - w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty kasacyjne dotyczą jedynie nieprawidłowego zastosowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Przy tym - w odniesieniu do wskazanego w zarzucie art. 32 Konstytucji RP - zauważyć należy, że przepis ten zawiera dwa ustępy. W petitum skargi kasacyjnej nie wskazano, którego z nich zarzut dotyczy. Niemniej uzasadnienie skargi kasacyjnej przywołuje treść ustępu pierwszego tego artykułu, zatem odwołując się do przywołanej wyżej uchwały z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 przyjąć należy, że zarzut dotyczy ustępu pierwszego art. 32 Konstytucji RP.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalone jest stanowisko odnośnie do wykładni i stosowania art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy (por. wyrok SN z 13 czerwca 2002 r. sygn. III RN 54/02, LEX nr 110625, wyrok NSA z 4 lipca 2000 r. sygn. II SA/Ka 540/00, wyrok NSA z 25 kwietnia 2007 r. sygn. II GSK 396/06, wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. II GSK 212/07, wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. II GSK 477/07, wyrok NSA z 17 listopada 2009 r. sygn. II GSK 207/09, wyrok NSA z 27 marca 2014 r. sygn. II GSK 86/13), również na tle art. 20, art. 22, 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym.

Art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy upoważnia radę gminy do wydania uchwały w zakresie określenia czasu tj. dni i godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. W art. 20 Konstytucji RP sformułowane zostały zasady społecznej gospodarki rynkowej, w tym zasada swobody działalności gospodarczej. Z kolei art. 22 Konstytucji RP jest gwarantem tej wolności, w ramach której mieści się prowadzenie placówek i zakładów wymienionych w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uchwała Rady Miejskiej w Iławie. niewątpliwie ogranicza wolność gospodarczą przedsiębiorców, natomiast ocena zarzutu skargi kasacyjnej zależy w części od tego, czy ograniczenia te były dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP "źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego".

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa określa ustawa.

W obowiązującym stanie prawnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym). Takie upoważnienie gminy do wydania uchwał w zakresie określenia dni i godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP), zawiera właśnie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy.

W związku z tym należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Rada Miejska w Iławie, nie przekroczyła upoważnienia ustawowego i uregulowała wyłącznie dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta Iławy.

Uchwała ustaliła dni i godziny ich otwierania i zamykania stosując rozróżnienie placówek ze względu na ich usytuowanie i rodzaj świadczonych usług. W § 2 spod regulacji wyłączono usługi: hotelarskie, agroturystyczne, w zakresie ochrony zdrowia, a także stacje paliw.

Istotnie, art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie określa, jakimi zasadami kierować ma się gmina przy ustalaniu godzin otwierania i zamykania placówek handlowych czy usługowych. Przepis ten dopuszcza zatem pewien zakres swobody jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji. Zastrzec jednak trzeba, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Ich treść nie może być zatem dowolna. Niedopuszczalne jest więc ich stanowienie poza granicami upoważnienia ustawowego. Prawo to niewątpliwie mieści w sobie pewien element przymusu i zróżnicowania, ale jest wyrazem przyznania gminom określonej sfery samodzielności, która nie jest jednak dowolna. Wskazał na to także Sąd Najwyższy w wyroku z 13 czerwca 2002 r. sygn. III RN 54/02, na który trafnie powołał się Sąd pierwszej instancji.

Rada gminy w związku z tym obowiązana jest uwzględnić różnorakie, często sprzeczne interesy i potrzeby pracowników zatrudnionych w tych zakładach i placówkach, osób prowadzących te zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności. Zatem rada gminy zobowiązana jest do zidentyfikowania wchodzących w rachubę interesów i potrzeb wymienionych wyżej grup osób i wyważenia tych interesów oraz potrzeb z uwzględnieniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa i proporcjonalności oraz reguły zdrowego rozsądku (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. II GSK 477/07).

Zawarte w ocenianej uchwale regulacje mają charakter powszechny – odnoszą się do wszystkich placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności - na terenie miasta Iławy. Wprowadzono jednak rozróżnienie placówek ze względu na ich usytuowanie i rodzaj świadczonych usług.

Oceniając dopuszczalność zastosowania takiego rozróżnienia w światle wynikającej z art. 32 ust.1 Konstytucji RP zasady równości, Sąd pierwszej instancji słusznie odwołał się do reguł oceny wypracowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z 3 września 1996 r. sygn. K 10/96; OTK 1996/4/33).

Należy podzielić stanowisko WSA, iż zastosowane rozróżnienie nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości bowiem stosuje jednakowe kryterium rozróżnienia, które pozostaje w związku z wartościami, zasadami i normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych, a przez to nie sposób zarzucić mu, że nie jest racjonalnie uzasadnione.

Z treści uchwały wynika, że Rada Miejska starała się uwzględnić interesy i potrzeby osób prowadzących objęte jej regulacją zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie i rodzaj działalności (świadczonych usług) tych placówek może powodować uciążliwości i niedogodności.

Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że cechą relewantną rzeczonych zakładów względem pozostałych jest rodzaj świadczonych usług. Zatem świadczona przez wskazane w uchwale zakłady usługa jest zrelatywizowana względem imprezy rozrywkowej, służy jej realizacji, a zatem ma względem niej charakter wykonawczy. Z kolei zastosowane wyłączenie w zakresie usług (hotelarskich, agroturystycznych, w zakresie ochrony zdrowia i stacji paliw) związane jest z ich podstawową cechą, którą jest całodobowość funkcjonowania, zatem jest uzasadnione szczególnym charakterem prowadzonej działalności.

Określony w uchwale czas otwierania i zamykania placówek handlowych i zakładów usługowych nie wskazuje aby Rada Miejska w Iławie nie wzięła pod uwagę bieżących potrzeb i interesów lokalnej społeczności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie nie wykazał by przy podjęciu uchwały nie zostało spełnione także wymaganie wynikające z art. 22 Konstytucji RP. Wprawdzie uchwała Rady Miejskiej w Iławie, jak zauważył to Sąd pierwszej instancji, nie zawiera uzasadnienia, nie można jednak uznać, by wprowadzone nią ograniczenia i zróżnicowania nie były podyktowane ważnym interesem publicznym. Jak słusznie zauważył WSA, o nieważności uchwały można mówić, gdy jej postanowienia są oczywiście sprzeczne z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo że jej treść nie była przewidziana w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już zauważał, że przepisy prawa nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał. Należy zatem podzielić stanowisko WSA co do tego, że pomimo, iż zaskarżona uchwała nie została uzasadniona na piśmie, to - w okolicznościach niniejszej sprawy, które zostały wcześniej omówione - brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności.

Z powyższych wywodów wynika, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Rada Miejska w Iławie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały i uczyniła to w ramach upoważnienia ustawowego. Zaś wprowadzone w uchwale rozróżnienie z opisanych wyżej względów nie narusza granic upoważnienia ustawowego oraz wskazanych w skardze kasacyjnej norm konstytucyjnych. Dlatego też nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok narusza art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy w związku z art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, art. 22, art. 32 Konstytucji RP.

W konsekwencji oceny, że dotychczas omówione zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne, również zarzut określony w pkt 2. skargi kasacyjnej stwierdzający ogólnie, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały dokonana przez Sąd pierwszej instancji była nieprawidłowa, nie mógł zostać uznany za zasadny. Wbrew zawartemu w uzasadnieniu tego zarzutu twierdzeniu, Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej oceny uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. nie reprezentował Gminy Miejskiej Iława w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.