Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 427/24 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Fundacji [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 427/24 po rozpoznaniu skargi K.B. na bezczynność Fundacji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt. 1. zobowiązał Fundację [...] do rozpatrzenia wniosku K.B. z dnia 26 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt. 2. stwierdził, że bezczynność Fundacji [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 3. zasądził od Fundacji [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 26 kwietnia 2024 r. wnioskodawca zwrócił się do Fundacji o udostępnienie informacji w postaci:

1. majątku, którym dysponuje Fundacja: a. posiadanym/posiadanych: sprzęcie biurowym i jego wartości, pojazdach i ich wartości, nieruchomościach (w tym wynajmowanych) i ich wartości, b. funduszu założycielskim (aktualny stan, skład i wartość), c. przeprowadzonych zbiórkach na rzecz Fundacji, d. pozyskanych grantach, e. akcjach przekazanych przez Fundatora (liczbie akcji nadal posiadanych przez Fundację i jaką mają wartość); na dzień przyjęcia Statutu Fundacji majątek Fundacji składał się z funduszu założycielskiego w wysokości 5000 zł oraz 100.000 akcji serii B spółki N.;

2. dotychczasowych działaniach, które Fundacja podejmowała oraz ich efektach (od czasu jej zarejestrowania w KRS), w szczególności o: a. zorganizowanych szkoleniach, w tym językowych, b. udzielonej pomocy osobom potrzebującym, c. liczbie podmiotów, z którymi Fundacja współpracuje, d. działaniach edukacyjnych, warsztatach, seminariach zorganizowanych przez Fundację lub takich, w jakich była zaangażowana, e. przyznanych nagrodach, stypendiach i dotacjach, f. organizacji Departamentu Informacji Publicznej, który został utworzony w Fundacji.

W odpowiedzi z 10 maja 2024 r. Fundacja podniosła, że istnieją poważne wątpliwości co do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku Fundacji, z uwzględnieniem charakterystyki jej działalności w zakresie złożonego wniosku. Fundacja wskazała, że nie posiada jeszcze statusu organizacji pożytku publicznego (OPP), o który będzie się ubiegać dopiero w przyszłości po spełnieniu określonych warunków. Jednocześnie Fundacja podkreśliła, że kładzie ogromny nacisk na transparentność działania oraz dostępność informacji dla darczyńców, partnerów i społeczności, którą wspiera. Dlatego wskazała, by jej odpowiedzi nie traktować jako odmowy udzielenia informacji na temat jej organizacji lub jako przejaw sprzeczności z polityką organizacji. Fundacja poinformowała, że przygotowuje aktualizację zakładki Departamentu Informacji Publicznej na jej stronie internetowej, gdzie zamieści pełne i aktualne informacje dotyczące majątku oraz działań podejmowanych przez Fundację. Wskazała, że sprawozdanie finansowe zostanie opublikowane m.in. w "Publicznych Rejestrach". Tam wnioskodawca znajdzie informacje na temat sytuacji majątkowej Fundacji. Ponadto Fundacja podniosła, że planuje w najbliższych miesiącach zintensyfikować działania informacyjne oraz promujące jej innowacyjny projekt platformy aktywizacji zawodowej, nad którą intensywnie pracuje w ostatnich miesiącach. W związku z tym zachęca do regularnego odwiedzania jej strony internetowej, gdzie wkrótce będzie można znaleźć "odpowiedzi na wszelkie pytania".

W piśmie z dnia 28 maja 2024 r. wnioskodawca wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Fundacji w rozpoznaniu wniosku z dnia 26 kwietnia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 2 pkt I Statutu Fundacji do jej celów należy: m.in. promowanie i działanie na rzecz edukacji i rozwoju osobistego i zawodowego (pkt 3), upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich (pkt 4), propagowanie samorządności i praworządności (pkt 5), rozwój świadomości demokratycznej, obywatelskiej, gospodarczej i kulturowej (pkt 8), promowanie i działanie na rzecz równości i równych szans w społeczeństwie i działanie na rzecz zapobiegania wykluczeniu społecznemu grup narażonych na izolacje czy dyskryminację (pkt 10), działania na rzecz aktywizacji zawodowej, edukacji i rozwoju jednostek w społeczeństwie (pkt 11).

W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane cele Fundacji związane z rozwojem edukacji, wspieraniem promocji zatrudnienia oraz rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i praworządności, stanowią zadania publiczne. Służą bowiem zaspokajaniu powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów i interesów państwa. Należy zatem przyjąć, że Fundacja jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Przy czym, podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ta ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można przyjmować, że w sytuacji gdy podmiot wykonuje zadania publiczne, to zawsze jest zobowiązany do udostępnienia informacji. Jeżeli bowiem informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych to jednocześnie określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z powyższego wynika, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ale tylko w takim zakresie, w jakim informacja ta wiąże się ściśle i bezpośrednio z wykonywaniem zadania publicznego. W konsekwencji należało stwierdzić, że stanowisko Fundacji wyrażone zarówno w odpowiedzi na wniosek, a także w odpowiedzi na skargę, że nie jest ona podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest niezasadne.

Przechodząc do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 26 kwietnia 2024 r. dotyczył w pkt I majątku Fundacji, zaś w pkt II podejmowanych przez Fundację działaniach, tj. organizowanych szkoleniach, udzielonej pomocy, podmiotów, z którym Fundacja współpracuje, innych podejmowanych działaniach edukacyjnych, warsztatach i seminariach, przyznawanych nagrodach stypendiach i dotacjach, a także organizacji Departamentu Informacji Publicznej w Fundacji. Jak wyjaśniła Fundacja w odpowiedzi na skargę, nie dysponuje ona majątkiem publicznym. Fundacja podała, że środki na jej funkcjonowanie pochodziły dotychczas wyłącznie od osoby fizycznej – A.B., zarówno poprzez przekazanie funduszu założycielskiego, jak i późniejszych darowizn. Jak wynika z powyższego oraz z analizy akt sprawy środki, którymi dysponuje Fundacja, nie są środkami publicznymi, a wobec tego Fundacja nie dysponuje majątkiem publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p. W związku z powyższym dane dotyczące majątku Fundacji, których dotyczył pkt I wniosku z dnia 26 kwietnia 2024 r. nie stanowią – zdaniem Sądu pierwszej instancji – informacji publicznej.

Odnosząc się z kolei do pkt II wniosku z dnia 26 kwietnia 2024 r. Sąd stwierdził, że dotyczył on informacji publicznej. W tym zakresie skarżący żądał bowiem udostępnienia danych o działaniach Fundacji. Skoro zaś Fundacja jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne, to tego typu dane stanowią informację publiczną. Są to zatem informacje, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. Należy przy tym zauważyć, że wniosek skarżącego w tym zakresie został wystarczająco precyzyjnie sformułowany, aby ustalić w sposób niebudzący wątpliwości intencję wnioskodawcy.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o którą ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej (tak jak miało to miejsce w zakresie pkt I wniosku z dnia 26 kwietnia 2024 r.) bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Fundacja w skierowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia 10 maja 2024 r. zawarła stanowisko, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska. Fundacja nie poinformowała wnioskodawcy, że informacja dotycząca jej majątku nie stanowi informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć, by Fundacja zarówno zakresie dotyczącym pkt I, jak i pkt II wniosku prawidłowo wykonała obowiązki wynikające z przepisów u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Fundacji za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 26 kwietnia 2024 r. Podmiot ten był zatem zobowiązany do udzielenia odpowiedzi w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. do dnia 10 maja 2024 r., czego jednak nie uczynił. Fundacja udzieliła wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia 10 maja 2024 r., stwierdzając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jednak udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p., bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko było błędne. Do dnia wydania wyroku w tej sprawie Fundacja nie udostępniła żądanych informacji, nie poinformowała, że żądana informacja w części dotyczącej majątku Fundacji nie stanowi informacji publicznej, ani nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji. Nie budzi zatem wątpliwości, że Fundacja pozostaje bezczynna w rozpatrzeniu wniosku skarżącego.

Ponadto Sąd uznał, że bezczynność Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Fundacja po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzieliła w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, informując, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Powyższe świadczy o tym, że nie zlekceważyła prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja, zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1 i 3 - w całości, a w zakresie punktu 2 jedynie w części obejmującej stwierdzenie bezczynności Fundacji, przy czym nie zaskarża ustalenia, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. 2023 r., poz. 166), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, który określa, że fundacje realizują "cele społeczne lub gospodarczo użyteczne",

2. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, który to przepis nakłada obowiązek udostępniania informacji na podmioty "wykonujące zadania publiczne";

3. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym uznaniu, że obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa również na podmiocie prywatnym, który ani nie dysponuje mieniem publicznym, ani nie wykonuje zadań publicznych;

4. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez:

a) zaniechanie dokonania prawidłowej dyferencjacji pojęć normatywnych "celów społecznie lub gospodarczo użytecznych" (ustawa o fundacjach) oraz "zadań publicznych" (u.d.i.p.), które - jako odrębne konstrukty legislacyjne - nie mogą być traktowane jako tożsame. W świetle zasady verba legis, utożsamienie tych pojęć stanowi niedopuszczalną deformację znaczeniową przepisów prawa;

b) dokonanie wykładni rozszerzającej przepisów wyjątkowych ingerujących w konstytucyjnie chronioną autonomię prywatnoprawną podmiotów trzeciego sektora. Art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako przepis o charakterze wyjątkowym (lex specialis), musi podlegać wykładni ścisłej, co jednoznacznie wynika z utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w sprawach dotyczących spółek z udziałem Skarbu Państwa;

c) całkowite pominięcie relewantnych ustaleń faktycznych, z których jednoznacznie wynika, iż Fundacja jako prywatny podmiot założony przez osobę fizyczną: - nie zawierała z organami administracji publicznej żadnych umów cywilnoprawnych ani porozumień w przedmiocie realizacji zadań o charakterze publicznym; - nie korzysta z majątku Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego; - prowadzi działalność wyłącznie w oparciu o środki pochodzące z prywatnych darowizn.

W konsekwencji, wobec braku normy kompetencyjnej o charakterze ustawowym bądź kontraktowym, która stanowiłaby podstawę powierzania realizacji zadań publicznych, brak jest podstaw do kwalifikowania Fundacji jako podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Nadto wskazano, iż utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia w obecnym kształcie prowadziłoby do dalszej legitymizacji w orzecznictwie naruszenia zasad konstytucyjnych, skutkując utrwaleniem wykładni prowadzącej do erozji gwarancji wynikających z norm ustrojowych państwa prawa.

5. art. 61 Konstytucji RP zawężającego podmiotowy zakres prawa do informacji publicznej do organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne;

6. art. 2 Konstytucji RP - zasady zaufania do państwa prawa i wymogu przewidywalności stosowania prawa.

Mając powyższe zarzuty na uwadze Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania z wytycznymi co do prawidłowej wykładni art. 1 ustawy o fundacjach i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania poglądu WSA w Warszawie o podleganiu przez fundację prawa prywatnego, która nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych, obowiązkowi udostępniania informacji publicznej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem Sądowi pierwszej instancji, iż dokonał błędnego rozumowania sprowadzającego się do zrównania powołania fundacji do realizacji celów społecznych lub gospodarczo użytecznych z wykonywaniem zadań publicznych, a w ten sposób z objęciem ją zakresem podmiotowym u.d.i.p., określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Wskazać jednak należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej, tym samym nie można mu przypisać obrazy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Obowiązek informacyjny Fundacji wynika z brzemienia art. 1 ustawy o fundacjach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym: "z ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach wynika, że "Fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami" (art. 1), przy czym "Fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą" (art. 2 ust. 1). Na tym tle według kryterium m.in. celu fundacji wyróżnia się w doktrynie fundacje publiczne (użyteczności publicznej), które "tworzone są dla realizacji celów publicznych, służą dobru ogólnemu i bliżej niejednoznacznej liczbie osób" oraz fundacje prywatne, które służą "interesom lub dobru określonej grupy, np. rodziny". Podział ten nie jest tożsamy z podziałem fundacji na fundacje prawa prywatnego i fundacje prawa publicznego, dokonywanym według kryterium sposobu ich utworzenia, gdzie fundacje prawa prywatnego tworzone są w drodze czynności prywatnoprawnych, a fundacje prawa publicznego tworzone są aktem publicznoprawnym (ustawą, umową międzynarodową, aktem administracyjnym). Oznacza to, że również fundacja prawa prywatnego ma charakter fundacji publicznej. Obecnie, w świetle art. 1 ustawy o fundacjach (wymóg celu społecznie lub gospodarczo uzasadnionego, zgodnego z podstawowymi interesami RP) tworzone mogą być wyłącznie fundacje publiczne (wyrok NSA z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt: III OSK 4468/21 , podobnie wyroki NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2364/21 oraz z dnia 14 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 2332/24). Tak więc normą prawną dającą podstawę do przyjęcia, że fundacje realizują zadania publiczne jest, jak słusznie zauważył WSA w Warszawie, art. 1 ustawy o fundacjach. Ustawa ta używa wprawdzie ogólnego określenia "zgodne z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej cele społecznie lub gospodarczo użyteczne", jednakże jednocześnie wskazuje przykłady tych celów, jakimi są "ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami". Są to zatem cele, do których realizacji została powołana również administracja publiczna wykonująca podstawowe zadania państwa, określone w Konstytucji RP (np. art. 5 - "Rzeczpospolita Polska (...) strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska (...)"; art. 6 - "Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju"; art. 68 ust. 3-4 - "Władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (...), władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku; władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska; art. 70 ust. 4 i 5 - "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia"; "Zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie"). Z art. 1 ustawy o fundacjach wynika zatem, że określa on normatywne zobowiązania fundacji do realizacji wytyczonych celów państwa, a aktywność taka odpowiada określeniom zadań publicznych.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji przyjmując, że realizacja zadań podpadających pod pojęcie wykonywania zadania publicznego, a także działalność fundowana ze środków publicznych podlega regulacjom u.d.i.p. (s. 8 uzasadnienia) dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia zawartego w treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.