Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A.S., M.K.-S., B.M., W.P.-B., M.B.-T. na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 października 2015 r. nr XXIII.224.2015 w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu miasta oddala skargę.

27 października 2015 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXIII.224.2015 w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu miasta (Dz.Urz. województwa z 2015 r., poz. 1851).

Pismem z [...] grudnia 2015 r. A.S., M.K.-S., B.M., W.P.-B. i M.B.-T., prowadzące niepubliczne przedszkola, zwróciły się do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie tym przepisowi § 10 uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3e i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.). Uzasadniając ten zarzut wskazano, że przepisem § 10 uchwały Rada postanowiła, że "Prezydentowi przysługuje prawo kontroli danych zawartych we wniosku, sposobu rozliczania dotacji oraz prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji". Tymczasem zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Z dyspozycji tego przepisu wynika zatem, że organ może skontrolować w ramach kontroli prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji. Kontrola ta powinna być przeprowadzana ex post tj. po wydatkowaniu dotacji otrzymanej z budżetu j.s.t. Przepis ten nie daje podstawy do samodzielnej kontroli przez organ danych zawartych we wniosku. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 2b u.s.o podstawą otrzymania dotacji jest podanie przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole organowi właściwemu do udzielania dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Z treści § 10 przedmiotowej uchwały wynika, iż organ może na podstawie art. 90 ust. 3e u.s.o skontrolować dane zawarte we wniosku, kiedy treść ww. przepisów u.s.o nie daje podstawy do przyjęcia takiego rozwiązania. Dodatkowo wskazano, iż takie sformułowanie skarżonego przepisu ww. uchwały oprócz niezgodności z przepisami Konstytucji RP oraz u.s.o nie pozwala także na ustalenie stanu faktycznego co powinno być głównym celem prowadzonej kontroli. Trudno byłoby ustalić stan faktyczny na podstawie planowanych danych o liczbie dzieci, które zamieszcza się we wniosku. Dane te mogą ulegać zmianie w trakcie roku szkolnego, mogą być również na bieżąco aktualizowane przez organ prowadzący oświatową placówkę niepubliczną, a zawarte w nich dane w chwili kontroli mogą być nieaktualne.

Podkreślono, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o w świetle treści art. 90 ust. 3e u.s.o nie pozwala w ramach ustalenia przez uchwałodawcę trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania na rozszerzenie ustawowego zakresu kontroli prowadzonej przez organ kontrolujący, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Akt prawa miejscowego (uchwała) nie może być bowiem niezgodny z zasadami określonymi w przepisach rangi ustawy ani też tych zasad zmieniać, tak jak uczynił to uchwałodawca w przedmiotowej uchwale. Nie może także wykraczać poza zakres delegacji ustawowej co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślić także należy, iż użyte w delegacji ustawowej określenie zakres kontroli oznacza, że uchwałodawca może określić kryteria tej kontroli tj. legalność, celowość, w zakresie ustalonym u.s.o. Dlatego też treść § 10 ww. uchwały narusza także w sposób rażący art. 90 ust. 4 u.s.o.

Przepisowi § 12 pkt 1 ww. uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3f i 4 u.s.o. W kontekście tego zarzutu wskazano, że Rada Miasta w § 12 pkt 1 przedmiotowej uchwały postanowiła, że: kontrolujący ma prawo do: 1) swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym do swobodnego dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli". Zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkól, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania(...)" Powyższe postanowienie u.s.o określa, że osoby kontrolujące mają prawo wstępu do placówki, nie wskazuje jednakże na nieograniczoną swobodę poruszania się kontrolujących po obiekcie. Taka swoboda poruszania po kontrolowanej placówce oświatowej nie jest wskazana, a treść art. 90 ust. 3f u.s.o wskazuje także, iż nie taka była intencja ustawodawcy zwłaszcza w świetle rodzaju prowadzonej działalności tj. niepublicznego przedszkola, w którym przebywają małe dzieci.

Podkreślono, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o w świetle treści art. 90 ust. 3f u.s.o nie pozwala w ramach ustalenia przez uchwałodawcę trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania na rozszerzenie ustawowego prawa wstępu do kontrolowanych placówek, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Akt prawa miejscowego (uchwała) nie może być bowiem niezgodny z zasadami określonymi w przepisach rangi ustawy ani też tych zasad zmieniać, tak jak uczynił to uchwałodawca w przedmiotowej uchwale. Nie może także wykraczać poza zakres delegacji ustawowej co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też treść § 12 pkt 1 ww. uchwały narusza także w sposób rażący art. 90 ust. 4 u.s.o.

Przepisowi § 12 pkt 2 ww. uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3f i 4 u.s.o. Przepisem § 12 pkt 2 przedmiotowej uchwały organ stanowiący postanowił, że: "§12. Kontrolujący ma prawo do: 2) wglądu do dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli; " W myśl art. 90 ust. 3f u.s.o "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania(...) ." Zatem uchwałodawca niezgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 3f u.s.o i delegacją zawarta w ust. 4 art. 90 ustawy rozszerzył katalog dokumentacji do której prawo wglądu mają kontrolerzy działający w imieniu kontrolującego organu. Przyjęcie bowiem przez Radę Miasta postanowienia o możliwości wglądu do dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli oznacza przyznanie prawa wglądu do wszystkich dokumentów wbrew u.s.o.

Podkreślono, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o w świetle treści art. 90 ust. 3f u.s.o nie pozwala w ramach ustalenia przez uchwałodawcę trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania na rozszerzenie ustawowego katalogu dokumentacji, do której prawo wglądu ma kontrolujący, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Akt prawa miejscowego (uchwała) nie może być bowiem niezgodny z zasadami określonymi w przepisach rangi ustawy ani też tych zasad zmieniać, tak jak uczynił to uchwałodawca w przedmiotowej uchwale. Nie może także wykraczać poza zakres delegacji ustawowej co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też treść § 12 pkt 2 ww. uchwały narusza także w sposób rażący art. 90 ust. 4 u.s.o.

Przepisowi § 13 pkt 1 ww. uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3e, 3f i 4 u.s.o. W § 13 pkt 1 przedmiotowej uchwały uchwałodawca postanowił, iż "§13. Podmiot kontrolowany ma obowiązek: 1) udostępnienia pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola; "

Treść art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o nie pozwala na wprowadzenie przez organ stanowiący j.s.t obowiązku udostępniania pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola. Kontrolowany może bowiem nie dysponować takim pomieszczeniem lub też nałożony na niego obowiązek udostępnienia takiego pomieszczenia może spowodować trudności w jego bieżącym funkcjonowaniu i prowadzeniu działalności oświatowej. Dlatego też nałożenie takiego obowiązku jest wbrew upoważnieniu i zakresowi kontroli przyznanym kontrolującemu przez art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. W sposób niewątpliwy dyspozycja § 12 pkt 1 ww. uchwały narusza także delegację określoną w art. 90 ust. 4 u.s.o. Podkreślono, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o w świetle treści art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o nie pozwala w ramach ustalenia przez uchwałodawcę trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania na rozszerzenie ustawowo określonych obowiązków kontrolowanego, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Akt prawa miejscowego (uchwała) nie może być bowiem niezgodny z zasadami określonymi w przepisach rangi ustawy ani też tych zasad zmieniać, tak jak uczynił to uchwałodawca w przedmiotowej uchwale. Nie może także wykraczać poza zakres delegacji ustawowej co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też treść § 13 pkt 1 ww. uchwały narusza także w sposób rażący art. 90 ust. 4 u.s.o.

Przepisowi § 13 pkt 4 ww. uchwały zarzucono niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 4 u.s.o W myśl § 13 pkt 4 przedmiotowej uchwały "§13. Podmiot kontrolowany ma obowiązek: 4) zamieszczania na dokumentach finansowych adnotacji, wskazującej kwotą i pozycją ujętą do rozliczenia otrzymanej dotacji ". Treść przyjętego przepisu przez Radę Miasta w powyższym brzmieniu oznacza narzucenie przez Radę organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej. Wprawdzie uchwałodawca w tym przepisie nie określa konsekwencji braku zamieszczenia na dokumentach finansowych wymaganej adnotacji jednakże może to oznaczać, iż brak prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej w ściśle określony tym przepisem sposób może być podstawą (przesłanką) do stwierdzenia przez organ stanowiący j.s.t. wykorzystania dotacji w sposób niezgodny z u.s.o. Jednakże na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może narzucić organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w tym np. szczegółowego opisywania faktur. Nie daje to także podstawy do twierdzenia, iż uniemożliwia to jednoznaczne rozliczenie wykorzystania dotacji. Podmiot otrzymujący dotację jest zobowiązany do rozliczenia wydatków sfinansowanych z dotacji na podstawie odpowiednich dokumentów natomiast zadaniem organu kontrolującego jest ewentualne wskazanie, które wydatki jego zdaniem nie mogą być sfinansowane z udzielonej dotacji ze wskazaniem podstawy prawnej (np. brak opisu faktur czy ewidencjonowania wydatków z dotacji takiej podstawy nie stanowi). Przepisy prawa nie pozwalają bowiem na kwestionowanie przez organ kontrolujący dokumentów za pomocą których organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową dokumentuje poniesiony wydatek jak i formy dokonanej płatności. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 lutego 2013 roku (sygn. akt I SA/Lu 968/12). Podobne stanowisko w kwestii opisu dokumentów księgowych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2012 roku (sygn. akt II GSK 1759/11). Zdaniem Sądu "Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawą naliczania dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. W tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Należy zauważyć, że dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art 90 ust 4 u.s.o, ani innego przepisu nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogły regulować zasady prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje".

Stanowisko NSA zawarte we wskazanym powyżej wyroku NSA potwierdził także w wyroku z 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 1882/14 w którym podkreślił, iż delegacja zawarta w art. 90 ust. 4 nie upoważnia organu do nakładania obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Takie działanie organu stanowiącego j.s.t należy uznać za pozbawione podstaw prawnych.

Zdaniem skarżących uchyleniu bądź zmianie powinien ulec także Załącznik Nr 1 do przedmiotowej uchwały określający wzór wniosku o udzielenie dotacji, ponieważ jest on niezgodny z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 4 u.s.o oraz art. 251 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Z treści pkt 5 i 6 Załącznika Nr 1 do ww. uchwały wynika, iż należy podać planowaną liczbę uczniów, którzy będą uczęszczać do szkoły/placówki w okresach styczeń - sierpień oraz wrzesień - grudzień. Te same wymogi dotyczą uczniów niepełnosprawnych. Jak zaznaczono w doktrynie i literaturze nie budzi wątpliwości roczny charakter dotacji udzielanej przez gminę przedszkolom niepublicznym na podstawie art. 90 u.s.o. Wynika to także z dyspozycji art. 251 ust. 1 u.f.p. Jednocześnie art. 90 ust. 3c u.s.o doprecyzowuje sposób przekazywania dotacji określając, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a ustawy, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywany w terminie do dnia 15 grudnia.

W świetle powyższego nie ma zgodnej z prawem możliwości nałożenia na organ prowadzący obowiązku przekazywania planowanej liczby uczniów w innych okresach niż rok np. w rozbiciu na tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze. Podstawy takiej nie daje art. 90 ust. 4 u.s.o ponieważ użyte w nim sformułowanie "tryb udzielania i rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę rozliczania dotacji. Przez "tryb udzielania" należy rozumieć m in. wymagania formalne jakie powinny spełnić podmioty ubiegające się o dotację, określać organ do jakiego wniosek powinien być skierowany, tryb jego rozpatrzenia oraz terminy przekazywania dotacji, a nie zmianę charakteru dotacji wbrew określonym powyżej przepisom rangi ustawowej, co potwierdza m. in. wyrok NSA z 29 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1609/11) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 lutego 2008 r. (sygn. akt. I SA/Po 151/07).

Ponadto wskazano, że przepis art. 90 ust. 2b u.s.o warunkuje możliwość otrzymania dotacji od złożenia wniosku zawierającego informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zatem bez wątpienia z dyspozycji ww. przepisu wynika, iż we wniosku należy podać planowaną liczbę uczniów w całym roku poprzedzającym rok udzielenia dotacji a nie w rozbiciu na np. tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze, co może wskazywać na nadanie dotacji charakteru kwartalnego bądź półrocznego a nie rocznego.

Pismem z [...] grudnia 2015 r. Przewodniczący Rady Miasta – odpowiadając na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – poinformował wnioskodawczynie, że na XXVI sesji 21 grudnia 2015 r. Rada Miasta pozostawiła wezwanie bez rozstrzygnięcia ze skutkiem jego nieuwzględnienia.

Wskazana na wstępie uchwała Rady Miejskiej stała się przedmiotem skargi A.S., M.K.-S., B.M., W.P.-B. i M.B.-T. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności §10, § 12 pkt 1 i 2, § 13 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały, pkt 5 i 6 załącznika Nr 1 do uchwały oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni następujących przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3e, 3f i 4 u.s.o oraz art. 251 ust 1 u.f.p.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w złożonym uprzednio wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła weryfikację organu nadzorczego (w tym przypadku Regionalnej Izby Obrachunkowej), który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Wskazano, że stosownie do treści art. 90 ust. 4 u.s.o organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z powyższego przepisu wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę tych kompetencji ma służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. 

Zatem za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uchwała Rada Miasta z 27 października 2015 r., w zaskarżonej części została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Zaskarżone przepisy uchwały zostały zredagowane w sposób jasny, czytelny i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Przez tryb udzielenia dotacji, o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o należy rozumieć wymagania formalne, jakie powinny być spełnione przez podmiot ubiegający się o dotacje, zaś tryb rozliczania stanowią czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Należy mieć na uwadze, że pieniądze z dotacji są środkami publicznymi i nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie.

Uprawnienie do określenia trybu kontroli to ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania i procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast rozumieć jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. W ocenie strony przeciwnej zapis § 10 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim uprawnia prezydenta do kontroli danych zawartych we wniosku wpisuje się w tak określone ustawowe ramy delegacji.

Jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a wręcz obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel u.s.o. Zamieszczone w treści uchwały zapisy § 12 pkt 1, 2 i § 13 pkt 1, określające tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Organ wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 czerwca 2014 r., II GSK 503/13, stwierdził, że: "Przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów u.s.o., w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień".

W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych niż określone przepisie art. 90 ust. 3f u.s.o, warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych.

Regulacja zawarta w § 13 pkt 4 uchwały jest naturalną konsekwencją przyznanych organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnień do kontrolowania wykorzystania dotacji i nie stanowi wyjścia poza ustawowe upoważnienie. Umożliwia faktyczne skontrolowanie wydatkowania przez podmioty korzystające z dotacji sposobu ich wydatkowania. Mieści się to w pełni w regulacji umożliwiającej Radzie Miasta określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji.

Nałożenie na dotowane placówki obowiązku przekazywania informacji o planowanej liczby uczniów w okresach innych niż rok (wskazane w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały) nie wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o. Obowiązek udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów w danej placówce mieści się w granicach ustalenia trybu rozliczania dotacji i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania aktualnych wiadomości na temat faktycznej liczby uczniów uczęszczających do dotowanej jednostki.

Treść art. 90 ust. 2a i 2b u.s.o nie wyklucza nałożenia na dotowane placówki obowiązku comiesięcznego informowania o rzeczywistej liczbie uczniów w drodze uchwały organu samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe potwierdza treść przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa m.in. w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

W rozpoznawanej sprawie skarga na § 10, § 12 pkt 1 i 2, § 13 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały oraz pkt 5 i 6 załącznika Nr 1 do uchwały, wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), zwanej dalej u.s.g, który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a - w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi – co ma odniesienie do skarg wnoszonych na podstawie cytowanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Powyższe oznacza, że warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g jest: wydanie przez organ gminy (lub - w związku z odesłaniem zawartym w art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym - przez organ miasta na prawach powiatu) uchwały lub zarządzenia w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż normy stanowiące podstawę jej wydania są normami prawa administracyjnego (publicznego) i taki charakter nadają przedmiotowi regulacji zawartemu w uchwale. Spełniona została również druga przesłanka dopuszczalności skargi, gdyż skarżące pismem z [...] grudnia 2015 r. wezwały Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Skarżące zachowały również termin do wniesienia skargi, gdyż odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono im 4 stycznia 2016 r. a skargę wniosły 1 lutego 2016r. (data nadania na poczcie), a więc przed upływem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g i otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest, oprócz jej dopuszczalności, posiadanie przez skarżącego legitymacji skargowej. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą - naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia.

W niniejszej sprawie skarżące wykazały, że doszło w sposób realny do naruszenia ich interesu prawnego z uwagi na treść § 10, § 12 pkt 1 i 2, § 13 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały oraz pkt 5 i 6 załącznika Nr 1 do uchwały. Uzasadniając to stwierdzenie trzeba wskazać, że skarżące prowadzą na terenie miasta przedszkola niepubliczne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w u.s.o. Posiadają zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd uznał, że jest ona niezasadna.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, w tym dla niepublicznych przedszkoli, oraz tryb i zakres prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W doktrynie wskazuje się, że sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne (zob. M. Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, do art. 90). Pod tym pojęciem rozumie się m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji. Z kolei użyte przez ustawodawcę pojęcie "rozliczenie dotacji" ma znaczenie jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno-technicznym. Zaś tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła.

Intencją ustawodawcy - jak wskazuje się w orzecznictwie - było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie dotacji, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, co w niniejszej sprawie obejmuje także prawo kontroli danych zawartych we wniosku (§ 10 uchwały), czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków.

Przepisem § 12 pkt 1 i 2 uchwały Rada Miasta postanowiła, że "Kontrolujący ma prawo do: 1) swobodnego poruszenia się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli; 2) wglądu do dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli". Podmiot kontrolowany – zgodnie z treścią § 13 pkt 1 i 4 ma natomiast "obowiązek 1) udostępnienia pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola; 4) zamieszczania na dokumentach finansowych adnotacji, wskazującej kwotę i pozycję do rozliczenia otrzymanej dotacji".

Zdaniem skarżących powyższe przepisy uchwały są niezgodne z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 3e i 4 u.s.o.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w upoważnienie do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Zdaniem Sądu prawo kontroli wykorzystania środków publicznych nie może być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół. Istotnym jest bowiem to, że środki z dotacji są środkami publicznymi i w związku z tym podmioty kontrolujące mają zagwarantowane ustawowo uprawnienia a podmioty podlegające kontroli mają określone obowiązki. Przepisy art. 90 ust. 3e-3g u.s.o nie ograniczają możliwości organizowania kontroli i związanych z nią dokumentacji. Kontrola musi pozwolić na jak najlepsze zbadanie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków publicznych przez podmiot kontrolujący. Przepis art.90 ust. 3f u.s.o określa wyłącznie ustawowe uprawnienia podmiotów kontrolujących. W ramach delegacji ustawowej dopuszczalne jest natomiast określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Te warunki to właśnie uprawnienie dla podmiotu kontrolującego do swobodnego poruszenia się na terenie kontrolowanego podmiotu, w tym swobodnego dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli; czy też wglądu do dokumentów i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli. Z kolei podmiot kontrolowany ma obowiązki m.in. udostępnienia pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola czy zamieszczania na dokumentach finansowych adnotacji, wskazującej kwotę i pozycję do rozliczenia otrzymanej dotacji. Tak bowiem określone zasady kontroli pozwalają na odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego.

Tym samym określenie powyższych uprawnień podmiotów kontrolujących i obowiązków podmiotów kontrolowanych nie naruszało delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący wadliwości załącznika nr 1 pkt 5 i 6 określającego wzór wniosku o udzielenie dotacji, ze względu na naruszenie zasady roczności dotacji budżetowych, poprzez sformułowanie wymogu wskazania liczby uczniów w danym roku od stycznia do sierpnia oraz od września do grudnia. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że poza sporem jest roczny charakter dotacji, o której mowa w zaskarżonej uchwale. W ocenie Sądu nie może to jednak oznaczać że w trakcie roku budżetowego jednostka samorządu terytorialnego pozbawiona jest jakiejkolwiek możliwości zapoznania się z zapotrzebowaniem poszczególnych podmiotów na dotację w określonej wysokości. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), że właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. W ocenie Sądu opracowując załącznik nr 1 do uchwały, Rada Miasta miała na uwadze potrzebę ustanowienia mechanizmów pozwalających na ostrożną dystrybucję środków przeznaczonych na oświatę, ze względu na faktyczną liczbę uczniów w danym miesiącu. Z treści kwestionowanej uchwały wynika, że dotyczą one roku kalendarzowego. Punkt 5 załącznika nr 1 wymaga przedstawienia planowanej liczby uczniów, zaś punkt 6 - uczniów niepełnosprawnych, w roku kalendarzowym z rozbiciem na dwie pozycje: od 1 stycznia do 31 sierpnia oraz od 1 września do 31 grudnia danego roku. Mając na uwadze treść spornego załącznika nie może budzić wątpliwości, że uwzględnia on zasadę roczności budżetowej i wymaga przedstawienia informacji w ujęciu rocznym. W żadnym wypadku nie sprzeciwia się temu wymóg określenia liczby uczniów, o których mowa w załączniku nr 1 i liczby dzieci, o których mowa w pkt 5 i 6 z uwzględnieniem dwóch okresów odpowiadających latom szkolnym. Zdaniem Sądu, zabieg tego rodzaju uzasadniony jest względami budżetowymi i dopasowaniem miesięcznej kwoty dotacji do faktycznej liczby uczniów bądź dzieci, w związku z którymi dotacja jest wypłacana. Poszczególne lata szkolne mogą się bowiem cechować znaczną zmiennością liczby uczniów bądź dzieci, które brane są pod uwagę przy obliczaniu kwoty dotacji. W konsekwencji nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że Rada Miasta uchwalając załącznik nr 1 do uchwały, wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o oraz naruszyła art. 7 i 94 Konstytucji i art. 251 u.f.p.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że uchwała Rady Miasta z 27 października 2015 r. nr XXIII.224.2015 w sprawie określenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu miasta nie narusza wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, u.s.o oraz przepisów u.f.p. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa przez przepisy zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi.

Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić, stosownie do postanowień art. 151 p.p.s.a.