Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 934/08 w sprawie ze skargi M.M. i T.S. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 934/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. M. i T. Sz. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej oraz przyznał adwokatowi P. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 złotych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Z. ustaliła stawki procentowe opłat adiacenckich: w § 1 uchwały - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa na 30 %; w § 2 uchwały - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu - § 2 uchwały.

Pismami z dnia [...] 2008 r. i z dnia [...] 2008 r. M. M. i T. Sz. wezwali Radę Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezprawnym zwołaniu przez Przewodniczącego Rady Miasta Z. XVII Sesji Rady w dniu [...] 2008 r. i bezprawnego podjęcia uchwał na tej sesji.

W odpowiedzi na wezwania uchwałą nr [...] z dnia [...] 2008 r. Rada Miasta Z. odmówiła uchylenia uchwał podjętych na XVII sesji w dniu [...] 2008 r.

M. M. i T. Sz. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) na uchwałę nr [...] z dnia [...] 2008 r. Skarżący zarzucili, że uchwała została wydana z naruszeniem procedury określonej w § 6 statutu Miasta Z. Zgodnie z treścią § 6 ust. 3 statutu o sesji zawiadamia się radnych co najmniej na 5 dni przed terminem rozpoczęcia obrad sesji, doręczając zawiadomienie zawierające w szczególności: informację o terminie i miejscu sesji, porządek obrad, projekty uchwał oraz inne materiały. Przewodniczący Rady Miasta w dniu [...] 2008 r. powiadomił radnych o zwołaniu sesji Rady Miasta na dzień [...] 2008 r. Skoro sesja Rady Miasta została zwołana z naruszeniem § 6 ust. 3 statutu, to Rada Miasta - jako zwołana nieprawidłowo - nie miała zdolności uchwałodawczej, a zatem uchwały obarczone są wadą nieważności. Skarżący T. Sz. wskazał, że z uwagi na takie zwołanie sesji Rady Miasta nie mógł skorzystać z uprawnień wynikających z § 6 ust. 6 statutu Miasta, tj. zabrania głosu na sesji Rady, gdyż co najmniej na 3 dni przed rozpoczęciem sesji należy złożyć pisemny wniosek do Przewodniczącego Rady, podając temat wystąpienia wraz z uzasadnieniem. Skarżący podkreślił, że niezachowanie terminów zawartych w statucie miasta jest naruszeniem jego interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a takie działanie Rady Miasta stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP stanowiącego o działaniu organów władzy na podstawie i w granicach prawa. Podniósł, że na sesji poinformowałby radnych o wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego niemożności stosowania opłat adiacenckich przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta. Zaznaczył także, że w 2007 r. pobrano od mieszkańców Z. opłaty za kanalizację, księgując je jako zaliczki na opłaty adiacenckie.

Skarżący M. M. zarzucił, że w projekcie uchwały w sprawie stawek procentowych opłaty adiacenckiej, złożonym przez Burmistrza Miasta Z., nie ma żadnego uzasadnienia wprowadzenia maksymalnych stawek w wysokości 50 % (bez jakichkolwiek wyliczeń), co jest sprzeczne z przejrzystością działań Urzędu Miasta i oznacza nie liczenie się z opinią mieszkańców. Radni zagłosowali w większości za wprowadzeniem stawek opłaty adiacenckiej nie kwestionując projektu uchwały, ani nie żądając uzasadnienia stawki 50 %. Zdaniem skarżącego wprowadzenie opłaty adiacenckiej nie może różnicować mieszkańców danej ulicy na tych, którzy mają tę opłatę płacić i tych, którzy zostali pominięci przy jej wymierzaniu.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Z. wniosła o ich oddalenie. Rada wskazała, że problematykę zwołania sesji regulują art. 20 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 6 Statutu Miasta Z., które przewidują dwa tryby zwołania Sesji Rady Miasta, tj. przez Przewodniczącego Rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz na wniosek Burmistrza lub, co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Miasta (art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sesja w dniu [...] 2008 r. odbyła się na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek Burmistrza Miasta, a ponieważ wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne Przewodniczący Rady Miasta był zobligowany do zwołania tej sesji w ciągu 7 dni od złożenia wniosku, tj. do dnia 8 lutego 2008 r. Przy zwoływaniu sesji na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma zastosowania § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z., gdyż ustawodawca przewidział krótsze terminy niż 5 dniowe na zwołanie sesji Rady Miasta w tym trybie. Wynika to również z treści § 6 ust. 7 Statutu Miasta Z., stanowiącego lex specialis, który przy zwoływaniu sesji przez Burmistrza Miasta nie przewiduje terminu doręczenia materiałów radnym na sesję, a jedynie wymaga, aby do wniosku był dołączony porządek obrad wraz z projektami uchwał. Wymóg ten został spełniony i sesja odbyła się zgodnie z załączonym porządkiem obrad. O terminie sesji mieszkańcy Z. zostali powiadomieni na 4 dni przed jej zwołaniem ogłoszeniem w Biuletynie Informacji Publicznej, wobec czego mogli w statutowym terminie zgłosić wnioski o zabranie głosu.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania sprawy ze skargi M. M. (I SA/Wa 934/08) i T. Sz. (I SA/Wa 935/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.

Sąd przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i podkreślił, że skoro zostały spełnione wymogi formalne skargi, a skarga podlega kognicji sądu administracyjnego, to w tej sytuacji obowiązkiem sądu jest zbadanie legitymacji skarżących M. M. i T. Sz. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 872/99 (LEX nr 48223) Sąd wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę rady gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, a opierając się na interesie ogółu (interesie publicznym). Sąd podkreślił, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że skarga przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest ani dodatkowym środkiem nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego, ani nie obejmuje swoim zakresem praw wspólnych, związanych z przynależnością do danej wspólnoty. Warunkiem skutecznego zaskarżenia aktu prawa miejscowego, oprócz wskazania jego niezgodności z prawem, jest wykazanie przez skarżącego naruszenia przez ten akt konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Nadto szeroka legitymacja skargowa wynikająca z przyznania członkom wspólnoty samorządowej prawa inicjowania kontroli wszystkich aktów prawa miejscowego, w oderwaniu od regulacji materialno prawnych naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej ,,sprawy". W gruncie rzeczy doprowadziłoby to do zmiany w konstytucyjnym modelu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, z punktu widzenia legalności. Sprawowanie nadzoru z tego punktu widzenia należy, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji, do organów nadzoru, a nie do innych podmiotów. Jest to konsekwencją konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W powyższym modelu nadzoru nie mieści się skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która odnosi się do niewielkiej grupy uchwał organów gminy (por. uchwałę TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. W. 5/94). Przepis ten winien być bowiem stosowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, do których on odsyła.

Sąd stwierdził, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Art. 101 ustawy nie stwarza podstaw do skargi osobie, która skargę opiera nie na prawach własnych, lecz składa ją w interesie ogółu, czy w interesie praworządności.

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali w postępowaniu sądowoadministracyjnym w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła ich indywidualny interes prawny lub uprawnienia i jakie są to naruszenia. Skarżący wyjaśnili, że składając skargę kierowali się zasadą przestrzegania prawa, interesem publicznym i społecznym. Jednakże skarga złożona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy, nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, obecnego lub przyszłego (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zarzuty naruszenia przepisów statutu Miasta Z. nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący powinni wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi (a nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżących musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, a nie z normy statutowej. Sąd stwierdził, że wprawdzie opłaty adiacenckie dotyczą właścicieli nieruchomości (skarżący T. Sz. wskazał, że wraz z siostrą jest współwłaścicielem nieruchomości, a z wniosku skarżącego M. M. o przyznanie prawa pomocy wynika, że jest współwłaścicielem nieruchomości), lecz nie oznacza to, że każdy właściciel z samego faktu bycia właścicielem ma legitymację do zaskarżenia uchwały o wysokości stawek opłat adiacenckich. Musi on bowiem wykazać, że na skutek wydania określonej uchwały, jego interes prawny lub uprawnienie zostały bezpośrednio i realnie naruszone kwestionowaną uchwałą oraz wskazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło. Sąd zaznaczył, że powołane w skardze przez M. M. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie dotyczą skarg składanych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy, lecz skarg na rozstrzygnięcia organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nadto Sąd wskazał, że wprawdzie w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1116/06 Sąd uznał, że skarżący M. M. ma legitymację do złożenia skargi, lecz jedynie na przepisy § 11 i § 22 ust. 5 uchwały Rady Miasta Z. z dnia 30 stycznia 2006 r. w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu - adwokata P. M.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali indywidualnego interesu prawnego w złożeniu skargi.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, iż w sprawie doszło do wykazania interesu prawnego stron. Skarżący jest właścicielem nieruchomości leżącej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Zdaniem skarżącego, błędne jest stanowisko Sądu, iż okoliczność ta nie jest wystarczająca dla uznania istnienia indywidualnego interesu prawnego po stronie skarżącego. Skarżącym w trakcie procesu przyjmowania przedmiotowej uchwały przez Radę Miasta przysługiwało bowiem prawo do zabrania głosu na sesji Rady, jednak pod warunkiem złożenia pisemnego wniosku o udzielenie takiego prawa na co najmniej 3 dni przed rozpoczęciem sesji (§ 6 ust. 3 statutu Miasta Z.). Na skutek niedochowania przez Przewodniczącego Rady formalnych wymogów związanych ze zwołaniem sesji Rady, skarżący został pozbawiony wynikającego z przepisów prawa materialnego prawa do zabrania głosu i przedstawienia swojej opinii - informacja o posiedzeniu Rady została upubliczniona w terminie krótszym niż 3 dni. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa1322/06, w którym Sąd przyjął, iż uprawnienie właścicieli nieruchomości do zaskarżania uchwał w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Naruszenie takie może mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy skutkiem naruszenia procedury lub innego wymogu formalnego jest brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ przyjmujący uchwałę stanowisk zainteresowanych właścicieli nieruchomości. W ocenie skarżącego, w drodze analogii można wywieść stanowisko, że skoro w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury przepisów prawa materialnego lub procedury przyjmowania uchwały o ustanowieniu opłaty adiacenckiej, skutkujące uniemożliwieniem zainteresowanym przedstawienia stanowiska zainteresowanych właścicieli nieruchomości, to doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Tym samym skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Jednak to prawidłowe stwierdzenie legło u podstaw wysnucia błędnych wniosków co do braku legitymacji M. M. do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej.

Interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89). Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 przywołanej ustawy o samorządzie gminnym to interes znajdujący ochronę w obowiązującym systemie prawa. Interes prawny jest pojęciem obiektywnym. A zatem, skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej niewątpliwie wykazać może właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości położonej na obszarze objętym taką uchwałą. Zakwestionowana przez M. M. uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] 2008 r., nr [...] ustala stawki procentowe opłat adiacenckich: w § 1 uchwały - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa na 30 %, a w § 2 uchwały - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu - § 2 uchwały.

Skarżący M. M. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym powyższą uchwałą, a przedmiotowa uchwała, mająca charakter normatywny, wyznacza prawa i obowiązki także skarżącego – w przypadku dokonania podziału nieruchomości jak i budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Trudno oczekiwać, aby właściciel ( współwłaściciel ) nieruchomości położonej na obszarze działania uchwały pozostawał bierny przy podejmowaniu przez Radę Miasta Z. uchwały ustalającej w obu przypadkach maksymalne stawki procentowe i z góry zakładał, że nigdy nie dokona podziału nieruchomości i nie będzie musiał ponosić opłat z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Kwestionowanie takiej uchwały po dokonaniu podziału nieruchomości bądź wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej może okazać się nader utrudnione i "spóźnione". Jest oczywiste, że stawki procentowe opłat adiacenckich ustalanych w uchwałach rad gminy mogą mieć rzeczywisty ( faktyczny ) wpływ na zamierzenia właścicieli nieruchomości - mogą oddziaływać na sferę wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to ingerencja w sferę prawną indywidualnego, konkretnego podmiotu: w sferę jego interesów lub uprawnień. Nie można nie dostrzegać, że uchwały w sprawie ustalenia opłat adiacenckich mogą ingerować w sferę interesu prawnego ( uprawnienia ) właściciela nieruchomości i nie jest dla właściciela nieruchomości obojętne, jaką wysokość procentową rada gminy ustali w uchwale, gdyż od takiej uchwały zależy, jak wysokie opłaty adiacenckie obciążą właściciela nieruchomości. W takiej sytuacji nie można wymagać, aby właściciel nieruchomości pozostawał bezczynny przy podejmowaniu takich uchwał i kwestionował je dopiero po fakcie, tj. po dokonaniu podziału nieruchomości lub wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.

A skoro przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) przewiduje, iż wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale zaś przepis art. 146 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, to właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym działaniem tych uchwał mają prawo wiedzieć, jakimi racjami kierowała się rada gminy ustalając stawki procentowe w określonej wysokości. W niniejszej sprawie kwestionowaną uchwałą Rada Miasta Zielonki ustaliła zarówno opłatę adiacencką przewidzianą w art. 98a ust. 1 jak i ustanowioną w art. 146 ust. 2 powołanej wyżej ustawy w maksymalnej wysokości. Powyższa uchwała podjęta została na sesji zwołanej w bardzo krótkim terminie, przy czym brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów uzasadniających tak szybkie zwołanie sesji Rady Miasta Z. dla podjęcia przedmiotowej uchwały. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, czym kierowała się Rada Miasta Z. ustalając maksymalne stawki opłat adiacenckich – brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby racjonalne uzasadnienie ustalenia maksymalnych stawek tych opłat. Nie bez znaczenia w takiej sytuacji jest też ponoszona przez skarżącego kwestia możliwości zabrania głosu na sesji Rady Miasta Z. – stosownie do § 6 ust. 6 Statutu Miasta Z.

Przypomnieć należy, iż z faktu, że radzie gminy przysługują określone ustawowo uprawnienia nie wynika całkowita dowolność działania organów gminy. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego państwa, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rangę normy konstytucyjnej. Konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność gminy nie ma jednak charakteru absolutnego. Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne " w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Organy gminy nie mogą też zapominać, iż to mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową ( art. 1 ust. 1 u.s.g. ). W demokratycznym państwie prawa organy władzy publicznej nie są wyłączone spod działania prawa. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie radzie gminy uprawnienia do ustalania - w drodze uchwały - stawki procentowej opłat adiacenckich, przy jednoczesnym zastrzeżeniu przez ustawodawcę maksymalnej wysokości stawki tych opłat. Przy korzystaniu z tych uprawnień organy gminy winny pamiętać o obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały pominął w swojej ocenie kwestie istotne z punktu widzenia skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie może być wynikiem zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i prawa ustrojowego. Z powyższych względów podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię nie nawiązującą w dostateczny i prawidłowy sposób do pojęcia interesu prawnego ( uprawnienia ) i norm prawa kształtujących prawa i obowiązki strony – w zakresie opłat adiacenckich, przysługującego stronie prawa własności nieruchomości, charakteru i zakresu działania kwestionowanej uchwały, ewentualnego naruszenia uprawnień strony przy zwoływaniu sesji Rady Miasta Z. i podjęciu uchwały. To zaś doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez lakoniczne, niedostateczne rozważenie interesu prawnego skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu adwokatowi Piotrowi Meller wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia złożono na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.