Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Op 260/13 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 260/13 po rozpoznaniu skargi A. M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Burmistrz O. decyzją z dnia [..] sierpnia 2007 r. nr [...] przyznał A. M., zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] sierpnia 2007 r. bezterminowo, a także pomoc w postaci opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne na czas trwania świadczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. organ ten zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej wysokości świadczenia, ustalając wysokość zasiłku stałego w okresie od [...] do [...] lipca 2011 r. na kwotę [...] zł, a od dnia [...] sierpnia 2011 r.- na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznany został A. M. zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] marca 2011 r. do [...] marca 2013 r. w wysokości [...] zł, natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od [...] lipca 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. w wysokości [...] zł, stąd łączny dochód w czerwcu 2011 r. wynosił [...] zł, a w lipcu [...] zł. Kwota zasiłku stałego, odpowiadająca różnicy pomiędzy kryterium dochodowym wynoszącym [...] zł, a kwotą dochodu, wynosi odpowiednio [...] zł i [...] zł.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz O., zmienił z urzędu decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł miesięcznie od dnia [...] października 2012 r. na czas nieokreślony. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 163 K.p.a. oraz art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 37, art. 106 ust. 5 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, ze zm. - powoływana dalej jako ustawa o pomocy społecznej) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823 - zwane dalej rozporządzeniem z dnia 17 lipca 2012 r.) Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że powodem zmiany decyzji była zmiana przepisów prawa, gdyż na mocy rozporządzenia od dnia [...] października 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalone zostało na kwotę [...] zł. Organ podał, że dochód uzyskiwany przez A. M. we wrześniu 2012 r. składał się z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł oraz dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł, i wynosił łącznie [...] zł. Z tego względu zasiłek stały ustalony został w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej w kwocie [...] zł, a dochodem w kwocie [...] zł, co stanowi kwotę [...] zł.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło decyzję z dnia [...] października 2012 r. i orzekając o istocie sprawy zmieniło decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku stałego w ten sposób, że wysokość zasiłku stałego wynosi [...] zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, że wysokość tego zasiłku miesięcznie została przez organ ustalona prawidłowo, jako różnica pomiędzy kwotą [...] zł kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a kwotą dochodu strony wynoszącą [...] zł. Za nieprawidłowe natomiast Kolegium uznało wskazanie w sentencji decyzji organu I instancji, że zmiana wysokości zasiłku stałego następuje od dnia [...] października 2012 r., co w jego ocenie naruszało art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Wydana bowiem na tej podstawie decyzja zmieniająca ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero na przyszłość natomiast przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z określonym momentem (dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie ją uzasadniające. Z tego względu brak było podstaw do wydania decyzji zmieniającej decyzję przyznającą świadczenie od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] października 2012 r. i zmieniła decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. od dnia [...] października 2012 r., czyli wstecz.

Wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi A. M. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Jakkolwiek Sąd podzielił co do zasady sposób wyliczenia przez organy kwoty przyznanego zasiłku oraz rodzaju świadczeń nie wliczanych do dochodu (art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej), to za nieprawidłowe uznał merytoryczno – reformacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego polegające na przyjęciu, że decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie może dokonywać zmiany wysokości świadczenia od momentu, w którym zaistniało zdarzenie uzasadniające tę zmianę. W ocenie Sądu I instancji na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska Kolegium orzekającego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., że decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją konstytutywną, która wywołuje skutki prawne dopiero na przyszłość (ex nunc), a nie od miesiąca, w którym zmieniono przepisy prawa i że w związku z tym brak jest podstaw do określania w decyzji terminu, od jakiego następuje zmiana decyzji. Zdaniem Sądu akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. Zatem zmiana w trybie art. 106 ust. 5 może wywoływać skutek prawny od momentu wejścia w życie decyzji weryfikacyjnej, bądź od wskazanej w tym rozstrzygnięciu daty, która może być wcześniejsza niż data podjęcia decyzji zmieniającej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie należało przyjąć, że zmiana decyzji w kwestii dotyczącej podwyższenia A. M. zasiłku stałego następuje nie od daty wejścia decyzji zmieniającej do porządku prawnego, ale z datą wcześniejszą, określoną przez ustawodawcę, tj. od daty rozpoczęcia obowiązywania kryteriów dochodowych w zweryfikowanej wysokości. W takiej sytuacji decyzja zmieniająca decyzję przyznającą zasiłek stały w zakresie jego wysokości może dotyczyć zdaniem Sądu okresu wcześniejszego niż data wydania tej decyzji. Zatem określenie w decyzji organu I instancji daty wcześniejszej niż data wydania decyzji nie stanowiło w ocenie Sądu, naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie przez organ odwoławczy instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zarzuciło:

- naruszenie prawa materialnego poprzez

1) błędną wykładnię art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, że możliwe jest na jego podstawie wydanie decyzji ze skutkiem ex tunc w sytuacji, gdy nastąpiła nie tylko zmiana przepisów dotyczących wysokości kryterium dochodowego, ale również zmiana sytuacji dochodowej wnioskodawcy,

2) błędną wykładnię art. 8 i art. 9 ust. 8a ustawy o pomocy społecznej polegającą na przyjęciu, że ustalenie prawa do świadczeń dokonywane przez organ w myśl art. 8 jest tożsame z weryfikacją dokonywaną przez prawodawcę zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, polegającą na waloryzacji świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych, a tym samym, że decyzja wydawana przez organ w związku ze zmianą sytuacji materialnej uprawnionego powinna obowiązywać od [...] października 2012 r.

- naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w sprawie wyłączną podstawą zmiany decyzji była zmiana przepisów, podczas gdy do zmiany decyzji doszło także na skutek zmiany sytuacji dochodowej A. M.

Z uwagi na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium nie zgodziło się co do zasady z wywodem Sądu I instancji, jakoby decyzja mająca charakter konstytutywny mogła wywoływać skutki prawne ex tunc. Zdaniem organu uwadze Sądu zupełnie uszedł fakt, że w niniejszym postępowaniu podjęcie z urzędu przez organ postępowania w sprawie ustalenia kwoty zasiłku stałego, nie było spowodowane jedynie zmianą przepisów dotyczących wysokości kryterium dochodowego, ale również zmianą sytuacji dochodowej wnioskodawcy, wynikającą z otrzymania przez niego dodatku mieszkaniowego w wyższej kwocie. Ustalając zatem na nowo wysokość zasiłku stałego organ przyjął wysokość dochodów wnioskodawcy z miesiąca września 2012 r. Stanowisko Sądu, że decyzja ustalająca na nowo wymiar zasiłku stałego wywołuje skutki nie od daty jej doręczenia, a od momentu wejścia w życie zmienionych przepisów prawa nie znajduje zdaniem skarżącego organu potwierdzenia, ani w obowiązujących przepisach, ani też w licznym orzecznictwie z tego zakresu. Odmienny charakter ma bowiem weryfikacja prawodawcza uregulowana w art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który aktualizuje wysokość barier dochodowych przysługiwania praw do świadczeń stosownie do zmieniającej się sytuacji bytowej, od weryfikacji dokonywanej w myśl art. 8 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty w części za zasadne.

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości. Dokonana przez organ I instancji zmiana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, w zakresie wysokości tego świadczenia, nastąpiła wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w związku ze zmianą przepisów prawa, a wydając tę decyzję organ działał z urzędu. Zmiana bowiem wysokości kwot kryteriów dochodowych zobowiązuje organ pomocy społecznej do dokonania weryfikacji portfela wypłacanych świadczeń i ustalenia ich nowej wysokości w decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, co słusznie zauważył Sąd I instancji. Przepis art. 106 ust. 5 tej ustawy przewiduje, że decyzję administracyjną – przyznającą świadczenie z pomocy społecznej – zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Przepis ten reguluje zatem różne sytuacje. Każda z przewidzianych tam przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony, która w przedmiotowej sprawie miała miejsce (otrzymanie dodatku mieszkaniowego w wyższej kwocie) stanowi odrębną przesłankę uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia, niż zmiana przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 654/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na błędnie ustalonym stanie faktycznym nie mógł być uwzględniony. W konsekwencji zaskarżony wyrok nie był dotknięty uchybieniem w postaci błędnej wykładni art. 8 i art. 9 ust. 8a ustawy o pomocy społecznej.

Za zasadny natomiast należało uznać zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana na podstawie powołanego przepisu w dniu [...] października 2012 r. i zmieniała decyzję z dnia [...]sierpnia 2007 r. od dnia [...] października 2012 r. w związku ze zweryfikowaniem kryterium dochodowego ustalonym w rozporządzeniu z dnia [...] lipca 2012 r.

W sprawie niesporne jest, że decyzje podejmowane na podstawie art. 106 ust. 5 mają charakter konstytutywny i wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania tj. ex nunc. Wskazuje na to charakter decyzji konstytutywnej a także użycie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowań: "zmienia" i "uchyla". Prawidłowo więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, że w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, nie tylko z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego, ale także w sytuacji zmiany przepisów wprowadzających nowe kryteria dochodowe. Obliczenie nowej wysokości świadczenia powinno nastąpić z zastosowaniem przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 K.p.a. Brak zatem w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek podstaw by zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, a przywołane przez Sąd I Instancji odmienne stanowisko z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 roku, syg. akt I OSK 982/12 , LEX nr 1291428 odnosi się do okoliczności danej sprawy i nie daje podstaw do zmiany przedstawionych poglądów w zakresie skutków decyzji o charakterze konstytutywnym.

Uchylenie zatem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, podczas gdy na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego należało skargę oddalić, dawało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawo uchylenia wyroku i oddalenia skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że stan majątkowy, w jakim znajduje się skarżący wypełnia znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przytoczonym przepisie.