Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 660/14 w sprawie ze skargi P. J., W. W., K. W., J. W., M. Z., E. G., H. W., Z. Z. oraz Fundacji R. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 660/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. J., W. W., K. W., J. W., M. Z., E. G., H. W., Z. Z. oraz Fundacji [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] marca 2014 r. Rada Miasta[...] , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę Nr [...]. Zgodnie z § 1 uchwały, dotychczasowy odcinek ulicy [...] oznaczony nr [...] na załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały, otrzymał nazwę: [...] W § 2 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta[...] . W § 3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa[...] .

Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skargę na powyższą uchwałę wnieśli P. J., W. W., K. W., J. W., M. Z., E. G., H. W., Z. Z., Fundacja [...] oraz M. W. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały zarzucając, że narusza ona art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 5a ust. 1 u.s.g. oraz § 143 w związku z § 131 Zasad techniki prawodawczej. W uzasadnieniu argumentowano, że uchwałę podjęto w sposób sprzeczny z interesem mieszkańców bez przeprowadzenia konsultacji ze społecznością lokalną oraz bez przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżoną uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. podjęto z naruszeniem zasad proceduralnych wynikających z postanowień Statutów Dzielnicy [...] (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr[...]) oraz Dzielnicy [...](uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Nr[...] ), których to ulica [...] w [...] wyznacza obszar i stanowi wspólną granicę. Sąd zwrócił uwagę, że projekt spornej uchwały zgłoszony z inicjatywy grupy radnych Rady Miasta [...] został przekazany do zaopiniowania przez Dzielnicę [...] oraz Dzielnicę[...]. Jednakże o wyrażenie opinii w sprawie zmiany nazwy ulicy nie wystąpił Prezydent Miasta [...] stosownie do postanowień § 6 ust. 1 pkt 3 Statutów, lecz Przewodniczący Rady Miasta[...] . Ponadto, wbrew dyspozycji § 5 pkt 19 Statutu Dzielnicy[...] , nie zasięgnięto opinii Rady Dzielnicy [...] . Pismo Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] z dnia 12 marca 2014 r. informujące o pozytywnej opinii w sprawie zmiany nazwy ulicy, w żaden sposób nie wskazuje, aby swoje stanowisko w sprawie zmiany nazwy ulicy wyraziła Rada Dzielnicy [...] w terminie określonym w § 6 ust. 2 Statutu. Pismo to zawiera wyłącznie prywatną opinię Przewodniczącego. W sytuacji, kiedy - stosownie do treści art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.s.g. - określono organizację i zakres działania jednostki pomocniczej oraz zadania organów jednostki pomocniczej, w ramach uchwałodawczej swobody rady gminy w zakresie wykonywania władztwa publicznego związanego z realizacją prawa do zmiany nazw ulic, nie powinno się, w ocenie Sądu, pomijać uprawnień przyznanych organom dzielnic (ich radom) do wyrażania swoich stanowisk i opinii na ten temat.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta[...] , zaskarżając go w całości. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności naruszenie przepisów § 5 pkt 19, § 6 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 4 Statutu Dzielnicy[...] , stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie nadania statutu Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 2009 r. Nr 65, poz. 1568 oraz z 2010 r. Nr 31, poz. 684) poprzez przyjęcie, że w przypadku projektu uchwały zgłoszonego z inicjatywy grupy Radnych Rady Miasta [...] mają zastosowanie odpowiednio przepisy dotyczące opiniowania spraw nazewnictwa ulic przez Radę Dzielnicy na wniosek Prezydenta Miasta, a niezależnie od powyższego przyjęcie, iż wydanie opinii przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy, a nie przez Radę Dzielnicy, po upływie 21-dniowego terminu od przekazania wniosku w tym zakresie przez Przewodniczącego Rady Miasta[...] , oznacza brak zachowania procedury wynikającej z ww. zapisów Statutu Dzielnicy, a w konsekwencji nieważność aktu prawa miejscowego, którego ta opinia dotyczyła.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepisy Statutów Dzielnic wskazane przez Sąd pierwszej instancji mają bezpośrednie zastosowanie jedynie do projektów zgłaszanych z inicjatywy Prezydenta Miasta[...] . Nie obejmują one przypadku inicjatyw uchwałodawczych podejmowanych zgodnie ze Statutem Miasta [...] przez grupę radnych lub też, co najmniej 1000 obywateli wpisanych do rejestru wyborców Miasta[...] . Skarżąca argumentowała, że żaden przepis prawa nie statuuje obowiązku zgody rad dzielnic na zmianę nazwy ulicy. Odesłanie do zaopiniowania projektu uchwały przez Rady Dzielnic [...] i [...] wynikało z woli stosownych komisji Rady Miasta[...] . Przewodniczący Rady Miasta [...] był tutaj wykonawcą woli jej komisji. Ponadto nawet w przypadku zastosowania wskazanych w zaskarżonym wyroku regulacji Statutów Dzielnic, należałoby uznać, że i tak bezspornie upłynął termin 21-dniowy do wyrażenia opinii przez Radę Dzielnicy[...] . Pismo Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] wpłynęło po ponad dwóch miesiącach od wystosowania pierwszego pisma przez Przewodniczącego Rady Miasta[...] . Nie sposób zatem przyjąć, że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez fakt, iż Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] wyraził własną opinię po upływie terminu określonego Statutem Dzielnicy do wyrażenia opinii przez Radę Dzielnicy[...] .

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Z. wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. J., W. W., K. W., J. W., H. W. i Fundacja [...] wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej wykładni można określić, jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni norm § 5 pkt 19, § 6 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 4 Statutu Dzielnicy[...] , stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie nadania statutu Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 2009 r. Nr 65, poz. 1568 oraz z 2010 r. Nr 31, poz. 684) i w konsekwencji doszedł do błędnego rezultatu, jako podstawy zaskarżonego wyroku.

Uchwały o nadaniu nazw ulicom zawierają przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, a to uzasadnia nadanie im waloru prawa miejscowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. II OPS 2/05, (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88) uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy – z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów jest uchwałą o charakterze generalnym. Jej adresatami są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, zwanej dalej: "u.s.g."), w art.18 ust. 2 pkt 13 daje radzie gminy podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicy i choć trudno tę regulację uznać za pełną, to jest to wyraźnie określona podstawa kompetencyjna, uprawniająca do podejmowania takich uchwał przez organ stanowiący gminy. Norma art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy kwestie decydowania o nazwach ulic i placów, przez co w tym zakresie, ustawa zachowała zasadę pełnej swobody społeczności lokalnej, do podejmowania decyzji. Z tej regulacji nie można natomiast wywieść, indywidualnego uprawnienia do decydowania w tej materii każdego członka społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 1015/14, LEX nr 2000000). Nie zawiera ona także wymogu przeprowadzenia uprzednich konsultacji społecznych w przedmiocie zmiany nazwy ulicy.

Konsultacje społeczne zaliczane są do form demokracji bezpośredniej. Nie mają wprawdzie charakteru wiążącego, jednakże mają duże znaczenie polityczne i pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji (por. M. Stahl, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1998 r., II SA/Ka 1240/98, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999 r., nr 10, poz. 190; E. Olejniczak-Szałowska Konsultacje w wspólnocie samorządowej, "Samorząd Terytorialny", 1997, nr 1-2, s. 104). Zasada konsultacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organ stanowiący lokalnej wspólnoty została wyrażona w art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, dalej powoływana, jako: "Karta"). Przepis ten stanowi, że społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje jednak konsultowanie decyzji generalnie ze społecznościami, a nie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką. Uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się zatem odbyć także poprzez konsultacje z radą lub zgromadzeniem wybranym przez obywateli (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 1015/14).

Kwestie konsultacji reguluje także art. 5a u.s.g, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie wymienia spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, zaś nawet w przypadkach zakwalifikowanych, jako: "sprawy ważne dla gminy" przewiduje możliwość ich prowadzenia, oddając jednak zasady i tryb prowadzenia konsultacji do regulacji w uchwale rady gminy.

W przedmiotowej sprawie, w ramach procedury uchwałodawczej, wystąpiono o przeprowadzenie konsultacji z radami dzielnic reprezentującymi mieszkańców dzielnic w celu poznanie ich opinii w sprawie zmiany nazwy ulicy. Należy podkreślić, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie statuuje wprost obowiązku zgody rad dzielnic na zmianę nazwy ulicy, lecz jedynie przewiduje ich opinię. Zgodnie z § 5 pkt 15 Statutów Dzielnic Miasta [...] - do zadań Dzielnicy należy opiniowanie nazw i zmian nazw ulic. Jednocześnie § 6 ust. 1 pkt 2 Statutów Dzielnic stanowi, że w zakresie zadań Dzielnicy Prezydent zasięga opinii oraz informuje Radę w sprawach nazewnictwa ulic. Z kolei postanowienia § 6 ust. 2 i 3 Statutów określają, że udzielenie opinii następuje w terminie 21 dni od dnia wystąpienia o zaopiniowanie. Po upływie tego terminu Prezydent Miasta [...] może pominąć przedłożoną opinię.

Z akt sprawy wynika, że Przewodniczący Rady Miasta [...] skierował, w dniu 23 grudnia 2013 r., wniosek o wyrażenie opinii przez Radę Dzielnicy [...] , wyznaczając w nim termin do wyrażenia opinii do dnia 16 stycznia 2014 r. Wobec braku wyrażenia opinii przez Radę Dzielnicy[...] , ponownie pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. Przewodniczący Rady Miasta [...] zwrócił się o przedłożenie przedmiotowej opinii do dnia 26 lutego 2014 r. Sesja Rady Miasta [...] została zaplanowana na dzień 13 marca 2014 r. Wobec braku opinii ze strony Rady Dzielnicy [...] projekt uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy położonej w granicach administracyjnych miasta [...] został skierowany pod obrady Rady Miasta[...] . Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] poinformował Przewodniczącego Rady Miasta[...] , że Rada Dzielnicy [...] "na posiedzeniu rady w dniu 30.12.2013 roku zaopiniowała pozytywnie zmianę nazwy ulicy" w przedmiotowym zakresie. W dniu obrad sesji Rady Miasta [...] wpłynęło pismo podpisane przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy[...] , w którym wyraził on "pozytywną opinię w sprawie zmiany nazwy ulicy położonej w granicach administracyjnych miasta[...] , zaproponowanej w projekcie grupy radnych na druku 1163-1". Należy przy tym zwrócić uwagę, że upłynął, przewidziany w Statucie, termin 21-dniowy do wyrażenia opinii przez Radę Dzielnicy[...] . Pismo Przewodniczącego Rady Dzielnicy wpłynęło bowiem po ponad dwóch miesiącach od wystosowania pierwszego pisma przez Przewodniczącego Rady Miasta. Nie sposób zatem uznać, że w procesie opiniowania projektu uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez fakt, że Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] wyraził własną opinię po upływie 21-dniowego terminu. Tym bardziej, że w świetle postanowień Statutu, po upływie tego terminu opinia może zostać pominięta. W myśl regulacji statutowych istotne – relewantne znaczenie w procesie opiniowania projektu uchwały o nadaniu nazwy ulicy ma bowiem zarówno kwestia temporalna, jak i kompetencyjna. Opinia rady dzielnicy jest brana pod uwagę (wywiera skutek prawny) wtedy, gdy została przekazana przez przewodniczącego rady dzielnicy oraz jeżeli została sporządzona w termie 21 dni od dnia wystąpienia o zaopiniowanie. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenia miał fakt, że opinia Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] wpłynęła do rady miejskiej po 21-dniowym terminie, dlatego należało ją pominąć w procesie uchwałodawczym. W tych okolicznościach fakt wydania pozytywnej opinii przez Przewodniczącego Rady a nie przez Radę Dzielnicy nie miał znaczenia. Rację ma zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że opinia wprawdzie została wadliwie przedłożona przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy, ale po upływie 21-dniowego terminu, dlatego powinna zostać pominięta. Nie mogła zatem mieć jakiegokolwiek wpływu na proces uchwałodawczy, a już na pewno nie mogła przesądzać o istotnej wadzie proceduralnej skutkującej nieważnością całej uchwały. Mając na względzie, że w procedurze uchwałodawczej w przedmiocie zmiany nazwy ulicy istotna jest opinia, a nie zgoda rady dzielnicy, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie procedura opiniodawcza, została dochowana, a fakt, iż jedna z Rad Dzielnic de facto wykazała się bezczynnością, nie może powodować nieważności uchwały. Tym bardziej, że prawo decydowania o nazwie ulicy należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

W myśl § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] w zakresie zadań Dzielnicy, jakim zgodnie z § 5 pkt 1 i 19 Statutu jest wyrażanie opinii mieszkańców Dzielnicy wobec organów Miasta [...] oraz opiniowanie nazw i zmian ulic, Prezydent Miasta zasięga opinii oraz informuje Radę Dzielnicy, w szczególności w sprawie nazewnictwa ulic. Przedmiotowy Statut nie zawiera żadnych dodatkowych uregulowań w zakresie odmiennego zastosowania powyższego postanowienia w odniesieniu do różnych inicjatorów projektów uchwał, w tym tych dotyczących nazewnictwa ulic. W związku z powyższym przyjąć należy, że organ jednostki samorządu terytorialnego uchwalając Statut Dzielnicy nie widział potrzeby wprowadzania rozróżnień w tym zakresie i do zasięgania opinii w sprawie wszelkich projektów uchwał (nie tylko w zakresie nazewnictwa ulic) przewidział tylko jeden tryb. Stanowisko takie zasługuje na aprobatę, gdyż różnicowanie sposobu zasięgania opinii i informowania Dzielnic o projektach uchwał w odmiennych trybach, w zależności od tego kto jest inicjatorem projektu, wprowadzałoby chaos w procedurze prawodawczej. Dlatego nie można podzielić stanowiska i argumentacji strony skarżącej, że ta regulacja statutowa nie ma zastosowania do wszelkich projektów ustaw, a jedynie do tych zgłaszanych z inicjatywy Prezydenta Miasta. Jednakże fakt, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wyrażenie opinii zwrócił się Przewodniczący Rady Miasta [...] (na wniosek stosownych komisji Rady Miasta[...] ) nie może być uznany za istotne naruszenie procedury uchwałodawczej powodujący wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie było podstaw formalnych do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy położonej w granicach administracyjnych miasta[...] .

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W oparciu o art. 207 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.