Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014r. przy udziale sprawy ze skargi JS na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

W dniu [...] stycznia 2013 roku do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. wpłynęły zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, zgłoszone przez zobowiązaną J.S., matkę małoletniej M.S., urodzonej [...] marca 2009 roku, po uprzednio wystawionym tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku.

W zgłoszonych zarzutach zobowiązana wskazała na niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niewykonalność obowiązków o charakterze niepieniężnym, brak wymagalności obowiązku oraz niedopuszczalność egzekucji administracyjnej.

Zdaniem zobowiązanej, obowiązek szczepień ochronnych jest niewykonalny, ponieważ przywołane przez organ rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 roku nie precyzuje, jakiego preparatu należy użyć do szczepień (nazwa szczepionki, producent), dlatego nie można egzekwować tak niedokładnego przepisu. J.S. podniosła także, że badanie kwalifikacyjne, które przeprowadza się przed szczepieniem, nie jest określone w aktualnych przepisach prawa, jako obowiązkowe, lecz jak to podkreśliła skarżąca, stanowi ono oddzielne świadczenie medyczne.

W związku z powyższym, jeśli badanie nie jest obowiązkowe oznacza to, że jest dobrowolne i zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przysługiwało jej prawo odmowy wykonania tego świadczenia.

Ponadto, brak wymagalności obowiązku oznacza, że przywołane przez organ rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych wskazują, że jej córka powinna być zaszczepiona przeciwko określonym chorobom w przedziale wiekowym od 16 miesiąca życia do ukończenia 19 roku życia, co pozwala na stwierdzenie, że szczepienie można wykonać w każdym dniu podanego okresu i będzie to zgodne z obowiązującymi przepisami. Niedopuszczalność egzekucji sprowadza się do tego, że przepisy art. 33 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie mają związku z sytuacją, gdyż dotyczą osób chorych lub podejrzanych o zachorowanie na chorobę zakaźną. W ocenie zobowiązanej, organ nie wskazał przepisu, który zezwalałby na stosowanie przymusu administracyjnego w stosunku do osoby zdrowej, a art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ogranicza taką możliwość, wymagając, aby szczególne przepisy zezwalały na stosowanie egzekucji.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanym na podstawie. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), art. 33 pkt 1 i 6 oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) odmówił uwzględnienia zgłoszonych zarzutów.

Zdaniem organu, zgłoszone zarzuty są bezzasadne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niespełnienia wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ wskazał, że w tytule wykonawczym szczegółowo i jednoznacznie określono zakres szczepień. Nie jest zdaniem organu, uzasadniony zarzut

dotyczący braku klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, albowiem wzór tytułu wykonawczego określonego w art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Na podstawie art. 26 § 4, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie), to wzór określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustaw) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma w ocenie PPIS zastosowania. Również zarzut dotyczący niewykonalności obowiązków o charakterze niepieniężnym, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Jak wyjaśnił organ, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest zawsze poprzedzone lekarskim badaniem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wymagalności organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 roku w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182 poz. 1086) określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom obronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności, stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Schemat uodparniania dzieci w Polsce realizowany jest w oparciu o Narodowy Program Szczepień Ochronnych, który ogłaszany jest w formie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Zdrowia. W przypadku niezachowania kalendarza szczepień, lekarz ustala indywidualny dla danego dziecka program szczepień ochronnych. Zarzut niedopuszczalności egzekucji również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ obowiązek szczepień ochronnych wynika wprost z przepisu prawa.

J.S. wniosła zażalenie na wskazane wyżej postanowienie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 17 § 1, art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała na zarzuty podnoszone w toku postępowania przed organami administracyjnymi., tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, brak wymagalności obowiązku, niedopuszczalność egzekucji

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje :

Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest odmowa uwzględnienia zarzutów przedstawionych w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu.

Najdalej idącym zarzutem podnoszonym w toku postępowania przed organami administracji, jak i w skardze wniesionej do Sądu, jest zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku. W pierwszej kolejności zatem koniecznym jest ustalenie, czy istnieje prawny obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym oraz, jaki organ właściwy jest do prowadzenia ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazując, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Odnośnie organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania, wskazać należy na art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest; 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Analiza ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje więc, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. W ocenie Sądu należy więc przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas [w:] Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Wyd. 6, Warszawa 2012, s. 142).

Konsekwentnie, możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przez organy inspekcji sanitarnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych. Rozważenia więc wymagało, czy organy powyższe są wyraźnie umocowane do prowadzenia egzekucji dotyczącej obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarne organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. I tak, zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny - wynika on wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego, jak wskazał w wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r. o sygnaturze II OSK 745/12 Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Co za tym idzie, w przedmiotowej sprawie toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu toczyło się przed organem niewłaściwym.

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać, że w przedmiotowej sprawie organy sanitarne uznały, że stroną postępowania jest wyłącznie matka małoletniego dziecka, kierując do niej zarówno upomnienie, tytuł wykonawczy, jak i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, bez wyjaśnienia, czy małoletnie dziecko pozostaje pod prawną opieką obojga rodziców. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wskazuje, że w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1 (m.in. poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych), odpowiedzialność ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 06 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. Z 2009 r. Nr 52, poz. 417). Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności nie tylko stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ale uniemożliwia również dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy dokonano przedmiotowej sprawie doręczenia upomnienia oraz wystawionego tytułu wykonawczego.

Oczywiście jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Także w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie małoletniego. Czym innym jest bowiem prawo działania w charakterze przedstawiciela ustawowego w relacjach z osobami, urzędami, a czym innym podejmowanie merytorycznego stanowiska w istotnej sprawie dziecka. W tym zakresie musi być uzgodniona wola rodziców, którą oczywiście władny jest skutecznie przedstawić każdy z rodziców. Jednak zawsze odpowiedzialność z uzgodnionej decyzji będą ponosić wspólnie. W związku z tym postępowanie wywołane taką wspólną decyzją musi się toczyć w stosunku do obojga rodziców (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 745/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.